基于政策文本分析的干部容错纠错机制构建研究

2019-04-15 01:45:04 法制与社会2019年10期

摘 要 干部容错纠错机制是激励干部干预改革创新、积极作为的重要机制,中央和各地都高度重视这一机制的构建,相继出台了一系列政策。文章针对构建干部容错纠错机制的动因、困境及对策,尝试从政策文本分析视角对中央和各地出台的政策文本进行了解读,认为干部容错纠错机制构建是改革创新的现实需要、破解干部不作为的重要手段、建立责任政府的内在要求,建议从容错纠错条件、程序和配套机制三个方面构建干部容错纠错机制。

关键词 容错纠错 干部激励 政策文本

作者简介:王俞霏,中南财经政法大学公共管理学院本科生。

中图分类号:D630                                                            文献标识码:A                         DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.059

2018 年5 月,中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。因此,各地纷纷开展了有关构建容错纠错机制方面的探索,出台了相关法律文件。目前,多数文献关注的焦点是容错纠错机制的必然性和必要性以及构建容错纠错机制的困境和对策建议,从政策文本视角研究容错纠错机制的文献极为鲜见。黄丽(2014)和薛汉瑞(2017)认为构建容错纠错机制是激发社会创新动力;郎佩娟(2016)、刘宁寧(2016)和杜鹃(2016)采用正反面列举法研究了容错纠错的界限;刘明定(2016)和梅立润(2016)重点分析了容错机制和问责追责制之间的逻辑悖论;丰存斌(2016)、叶中华(2017)和成为杰(2018)围绕容错界限的厘清、流程完善、结果运用三个方面提出对策建议。

笔者选取“容错纠错”和“干部激励”作为关键词,在北大法宝和各政府门户网站收集了截止2018年10月1日前的相关政策文本共92份,抽取了其中代表性较强的46份政策文本作为研究样本。这些研究样本的时间跨度为2006—2018年,地域分布覆盖了东中西部地区,包括意见、办法、规定、条例、决定和细则等。旨在分析干部容错纠错的条件、程序和结果应用等要素的基础上,解释干部容错纠错机制构建的动因和困境,探讨干部容错纠错机制构建的对策建议。

一、构建干部容错纠错机制的动因

(一)建立容错纠错机制是改革创新的现实需要

创新是引领发展的第一动力,改革开放四十年来,我国通过先试先行、摸着石头过河走出了独具特色的发展道路。地方政府在推动政策创新方面表现积极,致力于政策创新的基层干部扮演了“政策企业家”的角色。例如,深圳(2006.03)、重庆(2008.11)和上海(2013.06)三份较早的文件的出台都是为了促进改革开放和创新工作,其保障和激励措施中提出开放、改革、创新工作中未达到预期效果,但符合规定的几种条件,可以减轻免除相关人员的责任。目前,我国全面深化改革进入“攻坚期”和“深水区”,我们不仅需要勤勉敬业的“老黄牛”式干部,更需要敢想敢做敢闯的“狮子型”干部,充分发挥积极性、主动性和创造性去解决改革攻坚中遇到的难题。

(二)建立容错纠错机制是破解干部不作为的重要手段

目前,我国全面深化改革进入关键阶段,一些干部产生了“多干多错、少干少错、不干不错”的消极心态,从而不愿作为、不敢作为,在实际工作中顾虑重重,畏手畏脚,缺乏担当精神,从而导致创新动力不足。改革创新者在运用新思维、新方法的过程中,也难免会出现失误,如果我们对这些错误“零容忍”,势必挫伤广大干部工作积极性、影响其主动性和创造性的发挥,最终阻碍党的事业的发展。

(三)建立容错纠错机制是责任政府的内在要求

政府作为代理人,要代表公众的利益执行任务并向公众反馈。责任政府要在法定的权限范围内履行法定的职责,坚持职权与职责相统一。在早前我国就形成了相对完善的问责体系,有着诸如《中国共产党问责条例》等规范文件。然而责任机制不仅仅是一种规范机制,也是一种纠错机制。之前不敢容错部分上是因为政府自身纠错能力不足。随着政府自身的成长,容许合理错误,敢于承认错误,主动纠正错误是权责一致理念的具体体现,是进一步建立责任政府,推动治理能力和治理体系现代化的必然之举。

二、构建容错纠错机制的困境

(一)容错条件模糊笼统

从规定的方式上来看,各地政策文本中容错纠错范围的规定方式主要是列举法,包括条件列举法和情形列举法,列举出满足哪些条件或者符合哪些情况可以容错免责。尽管近年来各地不断修订政策文本,如深圳(2016.05)将容错情形由三种扩展到七种,江苏泰州(2016.07)由十种情形扩展到十四种,但这种规定方法并不能将所有情况包含在内。面对各种突发事件,难以做到一一对应,可能导致实践过程中的难以把握或随意裁量。

从规定的具体内容上来看,文本中所列举出的部分条件难以进行客观而标准考评。比如几乎每份政策文本中都提到的“出于公心,没有为个人、他人谋取私利”,针对此条件,认定主体在认定环节中需要对干部的初衷进行考察,然而这是属于主观心理层面,他人难以进行科学的界定和考察的。

多数地区出台的细则或办法没有因地制宜。在笔者所收集的92份政策文本中有部分呈现出较高的相似性,尤其是在容错条件的规定中只采用了条件列举法的地区,大多是较为类似的原则性规定。这说明部分地区在借鉴其他地区经验时,没有结合地区具体工作情况,没有区分适用的领域、适用的对象,甚至有些生搬硬套,从而导致出台的政策文本实际操作性弱。

(二)容错纠错程序设置不完善

部分地区仅仅泛化地提到了容错纠错的所需经过的流程,将其分为“申请、核实、认定”等几个环节,并未对申请时间、受理时间、认定主体等具体细节进行规定。这一方面会导致容错纠错机制缺乏操作性,另一方面会使得其在实际操作中有较大的随意性。

认定环节缺乏民主性和科学性。认定工作多是由纪检机关、组织人事部门或是专门成立的认定小组开展,较多采取内部调查内部认定的方式,忽视了专家以及民众的意见,从而可能导致认定结果缺乏群众认可度。

多数地区忽视备案工作的开展。然而备案资料是认定的重要依据,是结果运用的重要保障,是应对争议的重要手段,是舆论宣传的重要方式。

(三)缺乏完整的配套体系

缺乏相应的防错机制。任何改革创新工作都是存在一定风险的,但有些风险是可以识别和规避的。海南(2018.07)提出了建立改革风险防控机制,并将备案资料作为后期容错的参考。而其他地区大多只关注容错工作的开展,忽视事前的防范与预警机制的构建,忽视事中对改革创新风险的跟踪监控。

纠错机制的构建不完善。“容错”的目的是激励干部改革创新,但“容错”并不意味着可以纵容犯错、一直犯错。容错和纠错应是一体双面,容错后还需要帮助干部纠正错误、弥补失误,尽可能地减轻损失、消除不良影响。然而部分地区仅仅提到了要重视纠错,却并未详细规定由谁纠错、怎样纠错,使得具体纠错工作的开展缺乏指引。

三、构建干部容错纠错机制对策建议

(一)明晰容错条件

完善容错条件规定方式,规范逻辑表达。除了采用正面清单列举法,还可以采用负面清单列举法。目前各地关于各种容错条件和情形之间的逻辑关系主要有四种表达:同时满足几种条件、符合几种情形之一、符合几种情形之一且同时满足几个条件、同时符合几种情形。要尽可能采用第二种或者第三种表达方式。第二种表达与各地的实际情况和工作需要结合更为紧密,比如天津(2018.02)规定的第二种情形就与推进京津冀协同发展、天津自由贸易试验区建设、国家自主创新示范区建设密切相连;第三种表达结合了第一种表达和第二种表达的优点,对于容错范围的限定更为严格,在坚持基本原则要求的同时,也把握了实际情形。

明确容错问责界限。在坚持“三个区分开来”的原则下,坚守纪律红线、道德高线和法律底线。结合《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党问责条例》等党内文件规定的内容,制定完整的负面清单和权责清单,明确哪些事情可以大胆干、哪些事情绝对不能做,哪些错误可以容忍、哪些错误不可以免责。要排除严重环境污染责任事故、重大安全责任事故等情形。避免容错机制成为滥用职权者的“挡箭牌”和“护身符”。在具体工作中还可以依据“几看”法则帮助分析和把握容错的条件,如云南西双版纳(2018.05)”的“六看”,内蒙古(2017.02)的“八看”。

各地区要结合自己地区的实际工作情况、工作重点对容错免责的条件进行细化。在正式实施细则出台前要主动采用听证会、座谈会以及问卷调查等方式收集干部和群众的反馈意见。

(二)优化程序设置

细化容错程序。不仅要规定好容错工作从开展到结束所需要的经过的步骤和环节,更要對这些具体程序进行完善及细化,包括各个环节的实施主体、工作规范、限定时间等。

增强容错工作的科学性、民主性和公开性。容错工作的启动除了采用传统的申请式,即受到问责追责的个人、相关单位按照干部管理权限向有关部门提出申请,还可以更多地采用“自启式”,如广西(2018.07)、黑龙江(2018.06)就按照“谁问责、谁负责”的原则,建立了容错认定“自启动”机制,只要启动了问责程序,就一并开展容错免责的调查核实。在容错工作启动后,要及时在一定范围内公开调查流程和调查进展等。在认定环节中,对于情况复杂的重大事情,可邀请相关专家以及民众参与认定。一方面可以增强民众对容错结果的理解,有助于营造激励创新、宽容失败的社会氛围,另一方面有助于增强政府公信力。在认定结果产生后,要在一定范围内进行公示,主动接受广大群众的监督。在认定工作完成后,要积极利用宣传部门进行报道,为之后容错工作的开展提供实际案例支撑。

(三)构建配套机制

2018年5月中央层面出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》(下简称《意见》),标志着我国干部容错纠错机制的顶层构建以初步完成。《意见》中将激励机制与容错机制并重,坚持严管厚爱。应在《意见》的指导下进一步构建激励机制、防错机制、问责机制、容错机制、纠错机制五位一体机制。通过激励机制激发干部改革创新的动力;通过防错机制强化风险防控;通过容错机制保护干部改革创新的活力;通过纠错机制补救改革创新中的失误;通过问责机制惩戒滥用职权等越线行为。

参考文献:

[1]黄丽.政府创新的影响因素与容错机制的构建.中共云南省委党校学报.2014,16(5):152-154.

[2]钱再见.容错机制的能与不能.决策.2016(6):36-37.

[3]刘明定.构建容错机制的逻辑悖论与破解之策.领导科学.2016(6):22-24.

[4]梅立润.全面深化改革情境的“容错机制”.重庆社会科学.2016(6):61-67.

[5]丰存斌.建立容错机制 推动形成良好的用人导向.中国党政干部论坛.2016(8):20-23.

[6]郎佩娟.容错机制法治化要立法先行.中国党政干部论坛.2016(8):17-19.

[7]刘宁宁,郝桂荣.新常态下如何科学构建容错机制.党政视野.2017(2):57-58.

[8]薛瑞汉.建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制.中州学刊.2017(2):13-17.

[9]叶中华.容错纠错机制的运行机理.人民论坛.2017(26):42-44.

[10]成为杰,马晓黎.干部容错:制度机理、掣肘因素与优化路径.国家行政学院学报.2018(3):97-101+155-156.