论行政机关行政执法的创造性

摘 要 随着社会的发展，公民法律意识的提高，过去长久以来的传统执法手段所引发的一系列问题导致公民与政府之间矛盾爆炸，行政执法一直被推在风口浪尖。完善行政体制是解决这一矛盾的根本，其中行政执法是重要的一步，也是效果最显著的一步，如何创新行政执法世行政机关必须思考的问题。

关键词 行政执法 创新 人权保障 公民参与

作者简介：张芊蕙，天津法官学院助教。

中图分类号：D63                                                               文獻标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.060

一、行政执法的作用

行政执法是直观反映社会法治水平的一面镜子，因而行政执法有着十分重要的作用和意义。

首先，行政执法是实现法治的重要手段。法治，最简单的说就是依法而治，第一，要有法，也就是要立法、立良法，第二，要依所立之法执行。如果不依照所立之法去执行，法立的再完美也是废纸一堆，毫无意义。依法行政是行政法的王牌原则，这里的“行政”是包含执法环节，若不将依法行政落实到执法环节，依法行政将是一句空话，无从体现。

其次，行政执法是保障人权的重要方式。公民的合法权益要得到保障首先需要利害关系人自觉履行相应的义务 ，但是由于人作为高级动物，趋利避害的天性使得很多义务人并不主动履行义务，这就需要国家强制力来保障权利人的合法利益，这就是执法，执法是落实保障人权的重要环节。

最后，行政执法是保证社会秩序的有效途径。行政执法行为对于秩序的作用：其一是构建，其二是维护。执法体制对于秩序的影响虽然不是直接的，但却是重大的根本性的。行政大多涉及到的多数人的多数利益，如果没有了行政执法，权益无法落地，失去自由的边界，公共利益受损，行政执法也失去了其社会价值。

二、 行政执法中存在的问题

正是由于行政执法有着如此重要的地位和意义，所以我们必须把好这一关，但是不可否认的是，处于社会转型期的我国，在这一环节上还存在这很大的问题。

（一）从客观上来看，我国行政执法体制不顺、职权不清

第一，从纵向来看，中央太过集权，限制地方自主性。我国自古以来就是单一制国家，中央集权是我国的一大特点。行政执法实践涉及到了方方面面，如果层层上报，中央不仅管不过来而且更加管不好，这不仅浪费了大量的社会资源，而且执法效率大大降低。行政执法更重要的是将重心下移，放权给地方。地方对于自己的辖区更加了解，发挥这一优势，将执法人员和执法队伍建立在基层，不仅能够处理得好而且能够处理得快。

第二，从横向来看，执法机关繁杂，职权不清。由于实行“条条”管理，一个法律、法规的出台往往就预示着一支新的执法队伍的诞生，造成行政执法领域“一个法规、一支队伍、一条线”的状况。执法队伍庞杂，一方面造成机构林立，职责不清、多头管理、政出多门，使得行政部门间协调困难，更重要的是损害了行政相对人的利益;另一方面，造成了执法力量分散，执法力度不够。尽管从总体上看，执法队伍和执法人员的数量非常可观，但事实上在实际的执法活动中往往感到人手不足，影响了执法的整体效果。

（二）从主观上看，封建意识残留，对行政本质认识不清

我国有着两千多年的封建集权传统，官僚思想盛行，被统治者处在社会的底层，服从就是最大的义务。在建国之后，我国也有一段计划经济时期，由国家政府统一操作运行。正是由于这种思想的影响，在很长一段时间甚至到目前为止，很多人将行政看作是管理、是命令、是强制。许多行政官员以及行政执法人员始终摆脱不了自己仍是“统治者”的思想禁锢，但是与此同时，老百姓的维权观念和法律意识都在不断增强，由此在行政执法的过程中产生碰撞，衍生出很多问题。

第一，执法方式仍以规制为主。纵观我国现在的行政执法，行政处罚、行政强制、行政命令、行政征收大都是以强制为主，行政主体与行政相对人处于不平等的地位，而行政机关和相对人地位相对平等的行政合同、行政指导、行政奖励则在实践中运用较少。更加微观来看，前几年城管“轰赶式”执法以及房屋拆迁中的暴力执法引发了不少的社会问题。

第二，执法过程中忽视公民人权。行政执法由于其本身所具有的扩张性和强制性，如果行政执法人员不遵守法定程序，很容易侵害到相对人的权益。但是实践中，行政执法人员在执法过程中忽视执法程序的现象是非常普遍的，例如：不遵守步骤、期限的规定、在行政处罚中不告知当事人有申请听证的权利、执法不亮证、扣押不开单等。这就不仅会造成执法人员对于其权力的滥用，而且必然会损害到相对人的利益。

第三，行政执法权责不统一。实践中，行政执法往往涉及到多个部门，但执法机关在执法过程中如果存在违法行为，在追究责任时，行政机关之间往往会出现的互相推诿、扯皮的情况，使相对人面临找不到被告、状告无门的窘迫情形。

第四，执法人员专业素质不足。行政执法人员的来源是非常多元化的， 在上岗之前很少会经过专业培训，这也就导致他们对于行政执法的法律依据、执法方式、执法程序等都没有一个专业的学习和认识。再加上有些执法人员遇到相对人不理解不配合时不会耐心劝说讲解，而是情绪激动、行为粗暴，形成很差的社会形象，进一步加剧与相对人之间的矛盾。

三、 对于创造性行政执法的建议

综上所述，可以看出我国在行政执法方面的问题是不容忽视的，亟待解决。

第一，精简执法主体，充分发挥地方主动性。更新行政理念，建立“小政府，大社会”和“小机构，大服务”模式。精简执法主体并不单单是做“减法”，而是要规划执法主体之间的职权，理顺体制。同时，由于地方执机关的职权范围仅限于自己的辖区，平时与地方百姓接触较多，不仅更了解情况，精力也相对充足，充分发挥地方执法机关这一优势，调动地方的积极性、主动性与创造性，有利于完善执法效果。

第二，明确执法主体的责任，加强监督体制。首先要从立法上明确并细化行政机关的具体职权范围，各司其职。有权必有责，同时明确违规执法的责任。其次，执法过程全程记录留痕，不仅可以规范执法程序，也为在发生糾纷时厘清职权明确责任奠定基础。加强纪委、监察委员会、媒体等内外监督，让行政执法呈现在阳光下。

第三，加强对执法人员培训管理，优化素质。执法活动在进行时其实就是执法人员的活动。他们最直接接触相对人，他们的行为也是最直接反映执法现状的。所以提高执法人员的素质是非常有必要的。在聘任执法人员时可进行必要的法律法规测试，平时对于执法人员的执法情况进行考核并与工资奖励等挂钩，赏罚分明以激励执法人员依法执法，同时要加强定期对于执法人员的培训。

第四，鼓励公民参与行政执法。“人民城市人民管，管好城市为人民”，公民参与执法在目前来看是十分具有可行性的。行政执法机关可参考人民法院的人民陪审员制度，选取公民代表参与执法。同时，执法部门可以利用微博、微信等平台扩大公民参与执法的范围，例如采用网络直播。一方面老百姓之间天然的亲密性更有助于与相对人的沟通，避免冲突，另一方面，公民参与执法也加强了社会对行政机关工作的监督和了解，有助于执法部门与百姓之间的关系从对立到合作，化解矛盾，促进社会的和谐发展。

当然任何事物都有两面性，如果把握不好尺度就会适得其反。执法机关应充分给予公民真正参与的机会，不能将公民的参与当作“走过场”，否则就背离了公民参与的价值理念。公民也不能以参与行政执法为由干扰执法活动的展开，更不能为了自己的私利阻挠行政执法，而只能在合法的范围内行使自己的参与权。只有这样，才能最大程度地发挥行政执法机关和公民的力量，通过民主行政、和谐行政的方式，使社会在健康、和谐的环境中进步和发展。

四、行政执法的创造性再思考

近年来，行政执法机关陷入一种两难境地，强性执法会造成与相对人的冲突，柔性执法不是被质疑就是被忽视，导致行政机关权威受损。但为什么同是执法机关的公安机关在抓捕罪犯时甚至得到了百姓的赞扬呢？因为百姓通常认为公安机关是和自己一条战线的，是在帮助自己惩奸除恶做好事，而行政执法人员却是在代表政府和一部分百姓博弈，政府是强者，是社会谴责的对象。

所以，无论是对于行政执法机关还是老百姓，都应该从思想上进行一个扭转。现代宪法的两大主要内容就是限制政府权力和保障公民权利，行政法应该贯彻宪法精神。行政机关应该认识到手中的权力是从公民的手中让渡过来的，行政机关是代表广大公民行使权力，行政机关的职责是服务而非管理，更非强制。在执法的过程中，行政执法人员不是管理者，更不是裁判者，而是矛盾的一方当事人。公民也应该理解执法人员是在为自己执法，尤其是在被执法时，行政相对人应该自觉守法、配合执法，应当认识到自己也是社会中的一员，未来或许有些人的行为会影响到自己的生活，执法人员同样会代替自己去维护秩序。

行政执法是一个双方面的过程，所以，政府立场与民间态度通过制度化机制进行有效的、富有意义的交涉，在这过程中应当采取务实的态度，注重博弈过程中的学习、反思和策略调整。法学家常说“如果一个政府需要动用强制力来让自己的公民遵守法律，那么这个政府已经失去了合法存在的基础。”所以我们必须建立的是一种政府全力服务，公民自觉守法的良好关系，只有在这种相互理解和谐的关系之下在进行行政执法的创新，并尽可能的让百姓参与执法，这就更容易被接受，也更具有积极意义，我们的社会和国家才能发展得更好。

注释：

利害关系人自觉履行相应的义务，这里的义务既有积极义务（又叫作为义务），即主动为一定的行为，还包括消极义务（又叫不作为义务），即容忍权利人为一定的作为。

据有关人员对北京市城管组织的调查，北京市80%的城管队员从事城管工作之前在环卫、部队、工商、园林以及其他企事业单位工作，其中市容占22.2%，工商占13.9%，园林占4%，其他企事业单位占18.9%。

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