地方政府在公共服务中的行政责任探讨

2019-04-15 01:04:04 法制与社会 2019年10期

摘 要 行政伦理以外在制度化的行政责任和内在道德化的责任感价值追求结合。行政伦理营建公共服务中的责任氛围,公共服务实施成效需要行政人员尽职尽责地落实服务行为,也需要注重对行政人员的服务责任进行规范整合。文章以行政伦理视角对行政责任意识、行为、结果体系逻辑,以及行政责任精神进行分析,构建在公共服务塑造行政人员的行政责任细点,推进公共服务中行政人员更好地履行自身的服务职责。

关键词 公共服务 行政伦理 地方行政 行政责任

作者简介:张龙,湖北大学硕士,研究方向:社区治理、农村公共文化。

中图分类号:D67                                                               文献标识码:A                         DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.061

一、行政伦理内涵与特征

20世纪七十年代西方国家开始深入探讨行政伦理,逐渐形成行政伦理准则与范式。1994年美国库珀出版《行政伦理手册》 概述了行政组织伦理、个人伦理等行政伦理学研究状况。有学者指出“西方行政伦理就是行政官员管理社会公共事务过程中的行政道德观念和行政道德活动以及行政道德关系的总和”。 该界定的内容:一是行政官员,以各类行政公职人员为行政伦理主体;二是行政道德观念,关于行政官员的品质德性,如公正、平等、责任、良心,等等;三是行政道德活动,关于各种规范的道德行為;四是行政道德关系,包括上下级行政公职人员、公职人员和公众间道德关系。

我国学术界从20世纪九十年代中期到21世纪前十年,不断深究行政伦理的概念界定、学科性质、框架体系等问题,以及行政制度伦理、行政责任伦理、行政人格、行政伦理失范和行政伦理困境等问题,提高行政伦理学的理论研究深度。 根据张国庆、李建华等学者对行政伦理内涵的梳理,行政伦理具体内涵特征主要有:(1)行政伦理体现一种公共利益关系的观念,这种观念就是归纳行政人员在行使公共权力时,要以公共伦理调节和维护公共利益为出发点。(2)行政伦理体现一种政府公共管理价值体系,包括行政人员个体品德、职业道德、组织伦理和政策伦理体系。(3)行政伦理体现一种行政职业规范,包括行政纪律、行政态度、行政责任、行政良心、行政荣誉、行政政治理想等主要的规范体系。(4)行政伦理体现一种行政权力的约束机制,一方面行政伦理制度化建设可以进行他律约束,另一方面行政伦理内在道德化引导可以进行自律约束。(5)行政伦理体现一种价值理性,由行政行为中的民主、法治、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序等价值构成,公共行政有责任维护并发展这些基本价值的追求和实现。

二、公共服务实践的行政责任逻辑

行政伦理中行政责任可以从责任意识、责任行为、责任结果间的逻辑,规范引导政府行政人员向更高行政服务责任理念发展。行政责任中的意识、行为和结果,是由里及表的行政伦理过程。其最内一层是责任意识,由此谋划设计清晰的责任方向与标准;外推一层是责任行为,在标准的约束下将具体行动落实到位;最外一层是责任结果,在行为结束时进行考核及问责。行政责任意识指在品德忠诚的职业道德上的责任感认知,进而培育出责任感意识;行政责任行为是指执行事务并落实事务的责任行动,培养责任行为习性;行政责任结果指行政任务实施的绩效后果及其所承担的问责追责依据。责任意识在行政主体的思维认知上影响责任行为,责任行为在行政主体的实践行动过程中影响责任结果。公共服务的实践以“简政放权、加强监管、优化服务、督问落实责任”的意识影响各地积极创新探索出企业和群众欢迎的好做法,带着责任意识去创新、探索事务以负责任的行为习性开展,形成“不见面审批”“证照分离”、“一门式一网式”服务、“最多跑一次”等政务良效结果。公共服务中行政责任意识强调设定“责任清单”,使行政责任行为倾向于恪守责任、尽守职责的表现,行政责任结果突出考责及严肃问责。这种责任逻辑使行政人员对公共服务的责任感得以建立,也为构建责任体系提供支撑。

三、公共服务遵循的行政责任精神

行政本身就是服务。行政精神遵循外在横向的责任感是行政精神的追求。行政精神体现在事业上和职业上。事业上公共行政追求为公众服务、实现公共利益,及行政集体在做个人不能很好解决的事情 上的政治责任;也追求法律的公正真诚地执行和做好有效公共行政治理的法律责任;追求政府行政执行职能的管理责任。以行政上的政治责任、法律责任、管理责任明确公共服务的行政理念,深入化合行政人员内心的公共行政事业责任感。职业上公共行政追求尽职尽责地完成任务、行政职业职责。行政责任以行政自身对事业和职业上的责任感与精神,推动着公共服务中主观责任和客观责任同向发展,实现改革预期。

行政精神遵循的内在纵深的责任感是“以人民为中心的发展思想”要求。党的十九届一中全会提出全面落实以人民为中心的发展思想;为人民谋幸福,是中国共产党人的初心;要时刻不忘这个初心,永远把人民美好生活的向往作为奋斗的目标。 公共服务是依靠人民群众的创造精神与智慧,而公共服务中的改革又是为了人民对美好生活需要的新期盼,让人民群众有更多的实惠与获得感。公共服务中的改革聚焦群众和企业反映突出的“奇葩证明”“办事难、办事慢”“多头跑”等不便之处,竭力力除烦苛之弊、兴便民便企之举,营造权利公平、机会公平、规则公平的环境条件,更好地满足人民群众对美好生活的新需求。进而全心全意为人民服务,心怀为人民负责的光荣使命感。正如美国弗雷德里克森所说:“在民主政治环境下,公共管理者最终应向公民负责;正是因为这种责任,我们的工作才显得崇高神圣。”

四、行政伦理视角下塑造行政责任实践的细点

(一)塑造“社会公意”责任

“社会公意”是广大公眾对公共行政治理情况相致集中的意见或意愿。公共行政治理的目的就意味着为公众公意服务,而且法律法规及行政制度界定约束行政人员行政权力和行为向公众服务的过程中承担“社会公意”责任使命。公共服务以人民对美好生活的需求为出发点、符合“公意”期盼,需要在公共服务行政理念中塑造“社会公意”对行政人员的责任影响力。这种“公意”责任意蕴有:一是“公意性”问题导向。公共服务目的是为公众和企业谋便利、谋发展。公众对影响切身利益的凸出问题,参与热议“公意性”问题也源自于己身的需求,并在正式的会议或网上自媒体评议里进行理性探讨,有序公开关注“公意”的问题,并发酵汇集“公意”心声愿望力,使行政倾向于一个自下而上的反映问题到合法的官僚机构内集体的决策与解决过程中来。这也更利于澄清和明确政策及制度的意图、行政人员治理责任。二是“社会公意”对行政问责的权威性。新时代公共行政是多元主体参与治理,公众成员作为一个重要的利益表达者和参与主体,且公众也是外部监督主体之一。若是立法规、完善公共部门和行政人员在政策过程中接受“社会公意”问责的制度机制,加强“社会公意”对行政人员履职不当的问责权威性;以彰显“公意”威慑力、发挥公众主人翁责任精神,也使得行政人员直面公众需求为其服务的压力感、责任感。公众“公意”问责的权威性对于公共服务中行政人员更好地服务便民便企之效,有着善治导向作用。

(二)塑造组织责任

组织一面要求执行行政任务,一面管理激励着行政人员。塑造公共服务组织责任有两个节点:一是组织主要领导者支持和参与。一项任务在组织中有效运转执行到底实现目标,就离不开组织主要领导者的支持、参与调度指挥。组织内部资源协调、行政人员调配,单靠某一层级部门管理人员不能系统化协同;作为“理性的自利者”部门有本位主义、部门内的个人也不希望担有责任风险,心中有“少一事就少一份问责的心理经”。因此,需要组织主要领导者参与重视就预示行政工作的震慑感、“懈怠不为”的畏惧感,主要领导者亲自参与、深入其中了解事项进展及困难情况,给予支持、协调和便利之处,使行政人员行事的“内耗阻力”受限于较小范围内,转而回到效率执行与问责的轨道上。公共服务中重视领导者参与,尤其是“一把手”领导者的支持参与,“一把手”领导者以身作则、一级抓着一级做、一级带着一级履责干事,“一把手”领导者一以贯之的“行动哲学”夯实责任、稳推美好生活需求的绩效目标。二是建立组织对话机制。组织建立行政人员沟通平台,实现组织与行政人员的努力——绩效——需求——奖赏关系的激励机制。组织领导者通过与行政人员间制度化的对话交流表达各自的想法,实现信息的共享;此外以面对面的对话、演讲等形式,促使组织领导者与行政人员之间展开充分的交流与互动、收集行政人员物质需要和精神需要的信息;也确定其实际需求愿望,订立绩效结果、“公意性”问责及追责、奖赏间的契约;激励行政人员发现并解决公共服务中行政问题。

(三)塑造个人角色“创造性的判定道德”功能

政策事务执行的“良莠”情况终得取向于行政人员为民负责的行政“良心”;这种“良心”是行政人员内心在行政具体时刻上所遵从的角色定位与角色责任信念。行政管理者面临的角色冲突,既表现为公民的角色和公共行政人员的角色之间的冲突,也表现为公共行政人员自身的角色冲突。 角色冲突中行政人员坚守角色责任信念,也就是“创造性的判定道德”责任的功能。公共服务中行政人员面对行政工作上角色责任,即“创造性的判定道德”功能,行政执行中出现角色冲突时,行政人员发挥创造性思维将政策、制度规定与具体道德角色困境合理变通地结合,注重行政方式所达到的人民群众利益需求为目标,对执行人员在“行为方式、制度的某个要求点”上没有一致地按制度规则的轨迹下却采取了“例外权变原则”解决,个人角色的责任意识上是以“担责为民、重结果向于民利”为判定的道德功能,使行政人员担当勇为。此时,领导者支持与鼓励行政人员创造性能力,对创新性勇为的行为有容错之心,做好“容错试错机制”中的结果考责和对话机制中个人愿望的相应奖赏与激励。类如,库珀所言“雇员们(行政人员)希望能在价值观与行为之间保持协调,以保证高水平的承担责任,这种协调的动力值得鼓励和支持;(领导者)应该帮助他们认清客观条件并寻求可供选择的行动方案,甚至必须重新界定针对特殊情况的责任法则。” 行政人员面对公共服务中千差万别的实际,既遵于内外部责任要求,又高于责任要求,创造性判定行政是为实现“人民对美好生活需求”而具有的道德作为、责任担当。

注释:

李文良. 西方国家行政伦理的内涵及其特点.华北电力大学学报(社会科学版).2001(2):48-50.

赵晖,朱紫祎. 我国行政伦理研究二十年及热点问题分析.河南师范大学学报(哲学社会科学版),2016(2):62-66.

李建华,左高山. 行政伦理学.北京:北京大学出版社.2010:8.

[美]杰伊·M·沙夫里茨,E·W·拉塞尔,克里斯托弗·P·伯里克. 公共行政导论(第六版).北京:中国人民大学出版社.2011:8.

习近平. 中国共产党第十九届中央委员会第一次全体会议.http://www.xinhuanet.com/politics/2017-12/31/c_1122191624.htm.

[美]H·乔治·弗雷德里克森. 公共行政的精神(中文修订版).北京:中国人民大学出版社.2013:156.

李建华,李晓芳.公民精神对实现公共行政伦理责任的影响.学习论坛.2014(1):44-46.

[美]特里·L·库珀. 行政伦理学:实现行政责任的途径(第五版).北京:中国人民大学出版社.2010:115.


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