参与民主理论视角下深化村民自治的路径研究

李晶 祝燕

摘 要 参与式民主提出最大限度的公民参与，与我国村民自治实践的价值理念、提倡方式相耦合，在制度框架和实际运作设计上为村民自治从以“选举”转向“参与”提供了理论依据。本文以参与式民主理论为分析框架，研究江山市农民政治参与的实践特点，并从动力基础、制度保障、环境构建、网络组织四个方面探讨扩大农民有序政治参与，深化村民自治的有效路径。

关键词 参与式民主 公民参与 政治参与

作者简介：李晶，中共江山市委党校讲师，研究方向：党的建设与党政管理;祝燕，中共江山市委党校讲师，研究方向：法学与社会管理。

中图分类号：D638                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.086

在我国农村民主政治发展过程中，村民自治的实践有效发挥了村民在乡村治理中的创造和主体地位。以民主为基础，通过村民自治培养村民政治参与的热情和直接、充分参与村庄公共事务的能力，是推進我国农村民主政治发展的必然之路。这与西方参与民主理论强调和重视“参与”和“参与”品格的培养价值理念相一致，与提倡直接“参与”的方式相耦合。

一、公民参与：参与式民主理论的核心内涵

参与式民主理论与其他民主理论的根本区别在于，参与式民主理论认为公民参与包括更多的公民参与和积极的公民参与。

（一）参与主体的回归复兴了参与的核心地位

针对代议制民主对政治参与主体的限制所造成的少数人“参与”民主的政治制度，参与式民主提出参与主体的回归，即最大限度的公民参与。佩特曼批判了由少数精英参与政治生活和国家层面来代替“人民同意”的政治制，指出少数的“参与”是违背现代政府的合法性原则。科尔将自己的社团理论中的“社会组织的构成原理”和民主理论相结合，围绕个人与个人所处的制度无法割裂的关系构建理论，提出参与社会的必要性以及个人可以参与的领域。在参与与民主关系的阐述上，佩特曼还将参与从微观领域扩展到政治领域，提出“建立一个民主政体存在的必要条件是建立一个参与型社会，即社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到民主化和社会化”。

（二）参与权利的保障是出于对个人权利的积极保护

从主权在民的理念出发，参与式民主认为公民参与是宪法赋予公民的应有权利。如，卢梭在《社会契约论》中提到，参与政治是个人责任的社会行动，参与促进了个人品格、社会责任及社会行为的形成，参与制度的运行能够使公民成为自己的主人。J.S密尔强调了政府教育功能和政治自由的重要性，他认为参与社会基层的公共事务有利于参与品格的形成，是个人学会民主的方法。巴伯更是提出，要通过公民参与培养公民意识，使公民成为自身的政治家，即通过现代公民资格的重塑来积极保护公民个人权利。由此可见，公民参与并不是最终的目标，而是要通过积极保护个人权利来实现民主所追求的自由、平等。

（三）直接参与是参与式民主的重要方式

在倡导的双向参与方式中，参与式民主认为在基层民主制度中扩大公民直接参与是对代议制民主制度的修补。在基层社会中，参与式民主把公民直接参与从政治领域扩大到了公共领域，指出公民应当能够直接参与到和自己生活密切相关的事务和决策当中，解决如何合理分配公共资源的问题。同时，参与式民主指出，在基层民主建设中，要让公民直接参与成为一种生活方式。在公民意识不断觉醒的现代社会中，传统的投票、选举等民主方式已经无法满足基层群众对民主价值目标的追求，这时就需要在公民与公民之间、公民与政府之间建立一种更加灵活的普遍的直接参与的方式，如沟通、协商等非政府的权威结构下的民主自治的生活方式。

二、参与式民主：审视深化村民自治的一个维度

村民自治是起源于我国农村的内涵基层民主属性的一种民主实践。经过30多年的实践和检验，村民自治的制度框架和实际运作仍然倾向于“代议民主”。基于村民自治的“参与转向”，参与式民主理论被认为是一种更加有效回应村民自治若干层次基本需求的理论。

（一）村民自治的民主方向：从“选举”到“参与”

村民自治在本质上是区别与国家民主而以“农民为本”。但30多年来，以“选举”为中心开展的村民自治的制度实践，忽略了村民自治中村民参与的主体地位，形成了代议式为主导的国家民主思维。究竟是“选举”还是“参与”更加适合村民自治的民主概念呢？显然，不论是直接选举还是间接选举，都是一种代表议事的政治体制，在这样的政治体制下，村民自治的整个民主思维模式都受到了“选举”的局限，农民自身较难直接参与到日常的村级治理，村民自治也就无法真正实现村级治理的民主化。因此，村级自治的未来需要逐步走出“选举”的国家民主思维，走向面向村级治理过程中的直接参与的直接民主试验。

（二）参与式民主照亮了村民自治的民主前景

當“代议式民主”偏离直接民主原则时，一些地方开始朝着“代议民主”的反方向进行了制度创新和试验探索。1998年新修订的《村民委员会组织法》及2004年中央第17号文件对村务公开和民主管理提出了相应的要求，村民自治体系开始了制度性的重构。参与式民主被引入村民自治方案，一些地方的村民自治开始了直接民主的试验和探索。特别是在浙江省，改革开放后，浙江省农村经济发展呈现出跨越式的发展态势，带给浙江农民的不仅是收入和生活水平的提高，更是在政治参与方式上的改变。从消极被动参与到积极主动参与、从单一式参与到多样化参与、从少数人参与到多数人的参与、从间接参与到直接参与等等，参与式民主使得村民自治的民主模式发生转变。

三、江山市农民政治参与的情况分析

江山市地处浙江西部，近年来，当地农民主要通过村委会换届选举及星期二基层协商议事日等途径来进行政治参与。这其中既有选举式参与，也有决策式参与、管理式参与、监督式参与，其具体情况具有一定的普遍性。

（一）农民政治参与呈现多元化趋势

改革开放后，浙江省农村经济的发展使得农民阶层分化成为不同利益、立场的政治主体。单纯从事农业劳动的农民人数大幅度减少。根据调查，江山市年龄段在20岁至45岁的农民基本已经不从事与农业生产有关的工作，而从事于乡镇企业、个体劳动、私营业主、村两委等职业。阶层分化出来的各个农民群体基于各自的利益要求和政治诉求，政治参与的主观愿望、实际行动都呈现出多元化的趋势。农民政治参与的积极性是与农民自身的经济地位、政治地位、所受教育密切相关。如村干部、私营业主为进一步发展职业生涯或追求企业发展的良好契机，除常规的参与选举外，他们更加关注国家政策，积极向乡镇或是上一级的政府部门表达利益诉求。还有一些受过高等教育的大学生，他们的政治认知、参与意识都较强，认为政治参与是个人权利，对政治参与的方式有较多的要求。而普通农民或者是农民工这类阶层群体受经济地位的影响，多满足自身对经济利益的追求，政治参与的欲望单一，较容易陷入非理性的参与。

（二）微观层面政治参与制度化的萌芽

民主化的过程实质上是一个制度现代化的过程，即民主制度的规范化、程序化、法治化、科学化的过程。近年来，中央、省市加大顶层设计，制定了一系列的法律法规，为农民政治参与提供良好的制度环境和法治保障。同时，各地在微观制度具体运行上也进行了有益探索，确保制度设计能够落到实处。无论是在选举式参与，还是决策式参与、管理式参与、监督式参与上都有具体实施步骤和流程的设计。如江山市“星期二基层民主协商议事日”制度，不仅以制度的方式确保了政治参与的主体、内容和范围，而且还合理制定了在民主政治参与的具体程序，使得农民政治参与开始从“无序”向“有序”转变。

（三）政治参与的主动性取决于对权利的认知而非义务的认知

现有的政治参与渠道和组织基本上都是国家自上而下建构的嵌入式的参与。在这种制度的框架下，我国农民在政治参与上大多是动员式的。同时，农民政治参与多为利益驱动而非对自身权利的认知。在调查中我们发现，2017年江山市村委会换届选举前，江山市为保证参选率，把宣传引导工作贯穿始终，通过各种渠道，做到经常性宣传和阶段性宣传相结合，正面宣传和典型教育相结合，引导群众热情、理性、依法参与。但在日常村务中，村民对自身无关的“事、财、规”往往选择不参与，即便参加了也是不发表意见或者人云亦云，参与率与参与质量都不高。可见，当前江山市农民在对自身政治义务的认知上处于较低状态。

四、扩大农民有序政治参与的路径研究

亨廷顿指出，“在现代社会里，政治参与扩大的一个主要转折点是农民开始介入国家政治。”我国是一个农业大国，农民是我国民主政治建设的主要力量，扩大农民有序政治参与是村民自治不断深化的重要路径。

（一）动力基础：以推动经济发展为农民政治参与提供保障

经济发展是民主政治发展的动力基础。从西方民主政治发展的考量中，我们看到，只有在基本生存不再有顾虑的情况之下，才有可能出现人民政治参与的广泛性。参与式民主理论也正是在这种背景下兴起。在我国，农村经济发展水平直接影响到农民政治参与水平高低、政治参与意识强弱、政治参与动机纯粹与否等等。因此，要让农民有政治参与的能力就必须坚定不移的推动农村经济的发展。具体来说，一方面，调整农村产业结构，推动农村经济可持续发展。制约农村经济发展的重要因素就是农村产业结构的不合理。改革开放以来，农业经济的市场化改革让农村经济发展取得了巨大成就，但从全国范围看，传统的农业生产方式仍然是农民收入的主要来源。而传统的农业生产方式使得农民的经济收入受到很大的制约。所以，通过调整农村产业结构，实现农业资源的优化配置，推动农村经济的可持续发展，从而为农民积极主动政治参与模式的形成奠定必要经济基础。一方面，多渠道实现农民增收，保障农民收入的可持续增长。农民有了可靠的经济收入，生活有了保障，才会有政治参与的时间和意识。当前，我国农民收入来源单一是造成农民收入不稳定及处于较低水平的主要原因之一。因此，以发展和壮大农村集体经济，增加农业生产的科技含量，走高效、产业化的农业发展道路，建设现代化的农村金融体制等来实现农民收入来源的多元化，从根本上保障农民的经济利益和经济地位。

（二）制度保障：以完善制度供给保障农民有序政治参与

客观的说，受到各种因素的影响，我国公民普遍存在政治参与上意识不强、参与方式单一、参与程序的混乱等现状，农民群体更是如此。这与我国相关制度的滞后及制度的不完善有着密切原因。因此，从完善制度供给来保障农民政治参与及有序参与是我国民主政治建设的当务之急。从我国农村民主政治建设的实际情况来，首先就是完善人大和基层民主制度。近年来，我国农民参加各级人民代表大会的比例呈现增长趋势，但与我国农村人口占总人口比例相比，农民代表比例仍很少，三农提案占总提案比例也较少。这就反映出，在我国人民代表大会中，农民政治参与的人数、政治参与的实效都较少。因此，要提高农民政治参与比例，首先就要从制度上着手，扩大农民代表在人民代表中的比重，让农民能与城镇居民有平等政治参与的权利，畅通农民利益诉求渠道，增加农民对国家政策制定与实施的影响力。其次是完善村民自治制度。村民自治制度开启了农民广泛政治参与的基层民主实践道路。但在长时间的实践中，我们发现在民主选举、民主监督、民主管理、民主决策四个环节已有的程序设置和制度规定与实际农村情况开始不相适应，很多制度的设定因没有考虑到参与的可行性使得制度成为形式，导致农民参与意识和热情不强。因而村民自治制度也应与时俱进，不断完善，使制度具有可行性和可操作性。最后是完善基层协商民主制度。协商民主在一定上降低了农民政治参与的成本，在推进村民自治和农村基层民主发展等方面发挥了不可替代的作用。但基层协商民主的内容如何确定、质量如何保证、成果如何和运用，是完善基层协商制度的三个关键问题。我们发现，协商民主制度化不仅要重视顶层设计，还要强调上下结合的层层设计。不能只有下而没有上，更不能只有上而没有下的碎片化制度设计。因此，完善协商民主制度应结合本地实际，使顶层制度安排在基层得到消化，实现本土化，让农民从被动的参与到主动的参与。

（三）环境构建：以培育参与型社会提高农民政治参与能力

农民政治参与意识是农村民主政治进步的具体表现之一。中国两千多年的封建统治造成中国社会没有政治参与的传统，缺少政治参与的政治文化。因此，培养有序政治参与的意识、提高政治参与的能力建设自由公平的参与型社会是构建乡村民主政治的基础。一方面，加强政治教育，培养农民政治参与效能感。教育是一个人政治素质发展的关键途径。列宁就曾经指出：“文盲是站在政治之外的。不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”从对江山市农民政治参与的研究中我们发现，农民受教育水平与他们政治参与意识与能力成正比。特别是农民在接受到自由、平等、民主等现代政治理念后，他们开始意识到政治参与是自己的權利更是责任。另一方面，加强政治锻炼，创建农村参与型政治文化环境。农民不仅要有政治参与的主观愿望，还要有政治参与的客观能力，而客观能力需要在政治锻炼中才能够加强。就目前而言，在我国农村，大多数农民只是通过投票来进行政治参与，而在村务的决策、管理、监督上基本属于弱参与。因此，打造良好的协商对话渠道，让农民在日常政治实践过程中锻炼协商、沟通等能力，营造起浓厚的参与型政治文化环境。

（四）网络组织：以组织化实现农民自主有序的政治参与

“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向。”在我国民主政治发展中，我们遇到的政治现实是：人们越来越意识到，组织起来能够使利益得到最大限度的维护;组织起来更能够让个体意见扩散为集体意见，形成一张网络发挥更大的力量。同时，个体加入组织后，不仅能降低参与成本，还能使个体的行为受到组织的规范和制约。从这个意义上看，社会组织化程度的提高不仅能够弥补政治参与渠道单一的缺陷，还可以促进社会的稳定。具体来说，一方面，培养、扶持和引导社会组织发展，带动农民政治参与建设。当前，我国农村社会正面临着村社共同体不断瓦解与农村社会空心化的现状，这给农村社会组织建设带来了难度。因此，作为政府，要顺应社会组织发展的客观趋势，尽可能的为社会组织的发展提供便利，积极扶持工会、妇联、团委等组织的发展，培养、引导农村社会组织的发展，让社会组织承担起更多的政治表达和政治沟通功能。另一方面，发挥大众媒体政治沟通渠道的作用，实现农民有序政治参与。大众媒体的快速发展，已经挤占了一部分传统政治参与渠道的空间，成为公民利益诉求表达的新渠道。特别是，大众媒体在监督和舆论功能的发挥上越来越显示出作用。可以说，媒体在今天政治经济文化社会生活中的地位日益提高。目前，我国农村手机和互联网基本普及，村两委及基层政府开始尝试通过公众账号发布政府信息、获取公众意见建议。这在一定程序上加强了政府信息的公开透明，保障农民在政治参与中知情权、参与权和监督权。可是，农民还没有习惯于通过大众媒体进行政治参与，当前农村政治参与的主要形式仍然是政府动员式的，比如在村两委换届选举中，还是主要依靠乡镇工作人员挨家宣传，发传单等。鉴于大众媒体在信息传播上便捷的优势，在推进农民政治参与中，应该遵循新兴媒体的发展规律，最大限度的减少大众媒体带来的负面影响，鼓励和引导农民利用大众媒体实现农民有序的政治参与。

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