中国共产党制度治党思想的历史考察

摘 要 制度治党是党的十八大以来习近平同志治国理政的一项新的战略举措，更是党的十九大之后坚定不移全面从严治党的根本之道。中国共产党历来重视制度治党，从毛泽东、邓小平、胡锦涛、江泽民到习近平，中国共产党制度治党思想大致经历了初步探索时期、创立时期、发展时期、成熟时期。对中国共产党制度治党思想进行系统的历史考察，明确各个时期制度治党的重要内容，有助于广大党员干部深刻认识制度治党的重要性，强化制度意识，进而坚定不移全面从严治党，全面提升党的制度建设科学化水平。

关键词 党的建设 制度治党 从严治党

作者简介：苏海新，中共株洲市委党校党建教研部教师，从事党的建设方面研究。

中图分类号：D23                                                               文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.114

当前，中国特色社会主义已然进入了新时代。在我国，党始终代表着人民的利益和意志，党制定的党内法规反映和体现的是党的意志和人民的意愿的统一。正是在这个意义上，习近平特别强调新时代党的建设要加强党内法规制度建设，这也就意味着党将自身的纪律、意志向法治方向转换，逐步完成党纪的制度化转换。习近平在党的第十九次全国代表大会的报告中强调，要把制度建设贯穿于党的政治、思想、组织、作风、纪律建设之中，以制度治党来不断提高党的建设质量。很显然，制度建设是根本之策，制度治党已然放在党的建设总体要求中更为突出和显眼的位置，制度治党是贯穿新时代党的建设总体布局的根本要求。

在全面从严治党的不断向纵深发展的进程中，针对党风廉政建设中的党规党纪失范现象，习近平治国理政的一项重要战略就是着眼于党风反腐的实现机制。怎样强化党员对党规党纪的认同成为了探索有效实现这一机制的共同主题。为此，强化制度治党，通过增强党规党纪制度的有效性是党的十八大以来深化全面从严治党的重要举措。从重点强调坚持民主集中制这一党的根本制度，到党的领导、组织、人事、党内监督方面等一系列具体制度的进一步健全与完善;从尊崇党章，到《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》的正式颁布与严格执行，严明的制度几乎渗透到党的建设各个方面并确立党员、干部的行为规范，强化了党员、干部对党规党纪的认同，制度治党的作用逐渐凸显出来。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》又再次将实践创新成果固化为制度，成为全面从严治党的制度利器。党的十八大以来的治党管党的实践充分证明，制度问题直接关系到党的建设的根本性、全局性、稳定性。继续强化制度治党，完成党内法规、党的纪律的制度转换是党的十九大后坚定不移全面从严治党的根本之道，是管党治党宽松软走向严紧硬的根本所在。

一、制度治党思想的初步探索时期

从中國共产党成立之后到十一届三中全会召开的这段时期是中国共产党初步探索制度治党时期，主要是紧紧围绕如何夺取并掌控政权展开探索。

以制度规范军队中党的组织建设、纪律建设。毛泽东在1929年12月的古田会议决议中创设制度建党的基本形式——“支部建在连上”，强调要在战士中发展党员。毛泽东在党的六届六中全会中指出“必须重申党的纪律：（一）个人服从组织;……谁就破坏了党的统一。”“为使党内关系走上正规，除了上述四项最重要的纪律之外，还必须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。” 通过确立并实施的一系列规章制度来维护党的集中统一，以制度专门驳斥张国焘严重违反党的纪律之行为。随后中共中央通过采取建立严格的请示报告制度这一重要步骤来将一切必须及可能集中的权力集中统一于中央，迅速克服党内与军队内无纪律无政府倾向。为此，1948年1月7日，毛泽东起草了《关于建立报告制度》的党内指示，要求中央局和分局的书记每两个月必须亲自动手向中央及中央主席作综合性报告。并注重请示报告程序意识，强调必须对上级事前请示、事后汇报。此外还要求各野战军首长和军区首长在按照过去规定的报告和请示的基础上，从这一党内指示下达开始增加每两个月的一次政策性的综合报告与请示。

健全党委制，坚持集体领导。针对个人包办、个人解决重大问题这一领导机关中存在的乱象，1948年9月毛泽东在《关于健全党委制》中强调党委制能够有效确保集体领导、防止个人包办，要求必须建立健全党委会议制度，对于一切重大问题均需由委员会充分讨论、发表意见、明确决定、分别执行，并特别强调集体领导与个人负责的运行，突出党规党纪建设的重要性。

注重对各级党组织和党员的纪律约束与监督。毛泽东为了让共产党员走好即将开启的进京赶考路，在七届二中全会上提出了“两个务必”并立下了“六条规矩”。1949年11月，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，在全国范围内建立党的纪律检查机关和制度。接着中央纪律检查委员会批准《中央纪律检查委员会工作细则》。1955年3月，在党的全国代表会议通过的《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》中以纪律检查委员会取代监察委员会，中央监察委员会由此选举产生。1956年，党的第八次全国代表大会通过的党章明确规定了检查工作的机构和职责，进一步强化了党内监督制度。但尤为可惜的是这个时期运作机制跟不上制度建设的进程，导致制度建设被迫中断，一些好的制度也因此流于形式，直至最终被摧毁。后来的“文化大革命”严重破坏了中国共产党的党内监督制度。

二、制度治党思想的创立时期

改革开放以来，邓小平在深刻汲取“文化大革命”破坏制度、践踏法治的十年浩劫的历史教训基础上，创立形成制度治党的治党管党新思路，由此进入了改善党的制度建设新时期。

站在党和国家生死存亡的高度，明确制度建设的极端重要性。十一届三中全会前夕，邓小平就在1978年的中央工作会议上明确要求民主必须制度化、法律化，并且这种制度化、法律化的民主是不随领导人的改变而发生改变。邓小平在党的的十一届三中全会深刻反思“文化大革命”的惨痛教训，并在此基础上提出制度问题的极端重要性。在1980年中央政治局扩大会议上，邓小平指出“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面……” 同时，在这一重要会议中，邓小平提出制度建党的重要思想，制度是决定性因素。他认为领导制度、组织制度问题是根本性、长期性问题，一旦在这上面出现问题就动辄党和国家的颜色改变与否的问题。这是对全党的重大考验，必须要高度重视起来。邓小平站在党和国家生死存亡的高度凸显制度建党的极端重要性，发挥了振聋发聩的作用。

以制度建党清除领导制度、干部制度弊端。邓小平在1980年中央政治局扩大会议上的重要讲话中就从党的制度层面深入剖析了党内存在的主要问题，突出表现在党和国家领导制度、干部制度方面的各种乱象丛生，如官僚主義、家长制、干部领导职务终身制、各种各样的特权现象等等。邓小平对此进行具体剖析并深刻指出，上述几种弊端都与我国历史上封建专制主义的影响都有着或多或少的关系，要从消除封建遗毒入手加强制度建设。为此邓小平重点突出“民主”两个字。“肃清封建主义残余影响，重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。” 他指出要根除领导制度、干部制度中存在的弊端，这样才能杜绝过去出现过的一些严重问题发生重演，才能让人民更加坚信党的领导，才能更好地推动党和社会主义各项事业。通过党内制度改革和依靠党自身的力量清除党内存在的弊端，进而赢得人民的信任和拥护。邓小平指出制度改革与建设关乎人民信任，关乎党的执政地位巩固，关乎社会主义发展。特别是在解决特权现象这一问题上，邓小平指出不仅要解决思想问题，同时也要解决制度问题。为此，要有群众监督制度，发挥人民群众的监督作用。这一制度建党思路抓住了执政党建设中的关键点，指明了长期执政条件下发展党内民主与社会民主的方向。

三、制度治党思想的发展时期

改革开放以后，经过邓小平在制度建党方面的不懈努力，全党对注重制度建设的认识达成了一致，中国共产制度治党进程从此进入快车道。党的第十三次全国代表大会明确开辟了一条靠制度而非政治运动来加强党的建设的新路。民主评议党员制度、党的纪律检查监督制度等一系列相关制度逐步建立。邓小平“这个党该抓了，不抓不行了”这一政治嘱托将新时期党的建设重担压在了以江泽民为核心的党中央第三代领导集体的肩上。对此，江泽民坚持党要管党、从严治党，致力于推动党的建设新的伟大工程。首先，江泽民站在时代和战略的高度，全面总结我党长期执政经验，高度重视制度建设。十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中有高达30多处提到制度建设问题，极为重视制度建设的重要性，还将多年来作风建设实践中的好经验与好做法以制度的形式固化，进而更好地推进党的作风建设制度化。其次，进一步全面强化制度治党思想。江泽民在党的十六大报告中强调要突出制度建设贯穿在党的建设各个方面。一是强化党的领导制度建设，进一步完善民主集中制。民主集中制既是党的根本组织制度与领导制度，同时也是最为便利、最为合理之制度。当然，江泽民又强调要解决民主集中制存在的突出问题也同样需要加强制度建设。二是强化党内民主生活制度建设，推动党内民主生活经常化、制度化。三是强化党的干部工作制度建设，深化干部人事制度改革。江泽民强调要为人才营造好良好的社会环境，打造好人才脱颖而出、人尽其才机制，并以制度根绝跑官要官、买官卖官现象。四是强化党的监督制度建设，深化权力监督与制约。江泽民在党的十六大报告中指出要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”，为民主监督方式提供了突破性的方向。同时以政务公开为前提，注重组织监督、民主监督、社会监督等方式的灵活运用，构建权力相互制约的监督体系与机制，丰富和发展了党内监督制度。

党的十六大后，党中央先后颁布实施了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》等具体的党内规章制度，此外《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的颁布，这些党内法规的出台意味着制度治党思想在不断发展。胡锦涛强调健全与完善党的制度体系总目标即“构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系” 。一是以党章为根本。胡锦涛在庆祝中国共产党90周年大会上的讲话明确要求以党章为根本来推动党的制度建设。党章是党内的根本大法，是各级党组织和党员的最高行为规范。“总结我们党自身建设包括党风廉政建设和反腐败工作的实践经验，可以得出一个重要结论，就是要始终把学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章作为全党的一项重大任务抓紧抓好。” 对此，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化就要坚持好党章这一最高行为标准。胡锦涛改革党内制度建设，建立了以党章为核心的党内法规制度体系。二是以民主集中制为核心进一步完善党的领导制度。“严格党内民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断” 。坚持民主集中制，进一步落实党内民主决策和民主选举制度。此外，除了上述的一套制度体系之外，还包括健全党的具体制度，如干部选拔任用及管理、权力运行制约与监督、反腐倡廉等一系列制度安排。

四、制度治党思想的成熟时期

党的十八以来，制度治党是习近平同志治国理政新思路新战略的重要内容。以习近平同志为核心的党中央把制度治党放在更加突出的位置，强调用制度管权管事管人，以强有力有效的制度作为全面从严治党的利器。对此，在党的建设各个方面都作出了一系列的制度安排。习近平同志这些关于党的制度建设方面的论述标志着制度治党思想走向了成熟。

思想建党与制度治党密不可分。深化全面从严治党要注重教育与制度的有机结合。“制度治党”是习近平同志在党的群众路线教育实践活动总结大会上的重要讲话中第一次提出来的概念。在这次大会上，习近平同志特别强调思想建党与制度治党要同向发力、同时发力，强化制度治党的过程要同时成为强化思想建党的过程，反过来也是如此，二者紧密结合。在党的第十九次全国代表大会的报告中，习近平同志更加强调思想建党与制度治党相结合的重要性。制度治党是思想建党的重要保障。它强调的是一种刚性约束，要求党的各级组织和任何党员在制度范围内严格遵循制度程序与规范从事活动，同时也要自觉接受制度约束与监督。

严明黨的纪律和规矩，依法依规治党。“用制度治党，就是要依法依规治党。法律是治国理政最大最重要的规矩。” 习近平同志进一步指出，“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策，要把纪律建设摆在更加突出的位置，坚持纪严于法、纪在法前，把纪律和规矩挺在前面。” 严明党的纪律和规矩首要的就是要尊崇党章。党章是管党治党的总章程，是党的各级组织和任何党员必须遵循的总规矩。此外，严明党的纪律和规矩必须严明党的政治纪律和政治规矩。政治纪律是首要的、管总的纪律。坚持依法依规治党，就要深化党的建设制度改革，进一步制定完善党内法规，注重党内法规与国家法律的衔接与协调，逐步实现党内法规的制度转换。一方面是要构建以党章为根本遵循、系列配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。2016年1月12日，习近平在十八届中央纪委第六次全会上的重要讲话强调，要尊崇党章，严格执行准则和条例。《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》以及十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》、新修订的《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作细则》《中国共产党政法工作条例》等这一系列具体的党内法规以党章为根本遵循，细化全面从严治党的法规制度。另一方面，注重制度与法律的配套衔接。运用法治思维和方式，通过从严要求与依靠制度的结合来管党治党，从而党内制度和国家法律能够更好地实现配套衔接。这也就可以适时将那些经得起实践检验并行之有效的党内制度上升为国家法律法规。党的各级组织和党员崇尚法治，增强党内制度的认同度和约束力。

增强制度执行力。党的十八大以来，习近平坚持和强化制度治党，从坚持党的根本制度到一系列基本制度、具体制度的进一步改革和完善，都充分证明习近平站在一个新的理论与实践高度推进党的制度建设。在党内这些制度逐步完善的同时，制度执行力就成为了重中之重。制度的生命力在于执行。单有制度而缺乏制度执行，亦或制度执行不力，那么制度也就成了“纸老虎”“稻草人”。制度治党本身就应该包含制度执行，制度执行是制度治党的最终落脚点和归宿。制度执行力的好坏，直接影响党的制度建设科学化水平。习近平十分重视制度执行力的问题。在党的十八届中央纪委三次会议上他强调要无条件遵守党的纪律，有纪必执，有违必查。在党的群众路线教育实践活动总结大会上进一步强调制度执行必须到人到事，制度执行必须有效，必须真正成为硬约束。只有增强制度执行力，才能够真正确保制度治党落地生根、贯彻始终，提升党的制度建设科学化水平。

注释：

毛泽东选集（第2卷）.北京：人民出版社.1991：258.

邓小平文选（第2卷）.北京：人民出版社.1994：333，336.

胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话.人民日报.2011-07-02：1.

胡锦涛.在中央纪律检查委员会第六次全体会议上发表重要讲话.人民日报.2006-01-08：1.

胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗.人民日报.2007-10-25.

中共中央宣传部编.习近平同志系列重要讲话读本（2016年版）.北京：学习出版社、人民出版社.2016：116，119.