“一带一路”的税收法治合作框架构建

隋材瑞

“一带一路”体现了建设人类命运共同体的崇高目标。2018年3月，该目标被写入了《中华人民共和国宪法修正案》，正式上升为国家意志。“一带一路”作为落实该目标的重要途径，为全球治理体系的变革和经济繁荣发展提供了强劲动力。越来越多的市场经济主体通过形式多样的跨境贸易与合作参与到“一带一路”建设中来。

税收法治合作对于“一带一路”的国际治理、经贸关系至关重要，是促进国际经济合作、消除跨国贸易和投资壁垒、促进沿线各国协调发展乃至经济全球化的包容性增长的关键要素之一。2018年5月，首次“共建‘一带一路：税收协调与合作”会议在阿斯塔纳召开，50多个国家、地区和国际组织的代表围绕构建“一带一路”税收法治合作框架、争端解决机制及其相关服务、能力建设等议题达成共识，联合发布了《阿斯塔纳“一带一路”税收合作倡议》，树立了“一带一路”跨国间税收法治合作新的里程碑。构建更加全面、稳固的“一带一路”税收法治合作框架需要从四个方面加强顶层设计，夯实合作基础，落实长效机制。

一、凝聚“一带一路”税收法治合作的价值共识与合力

推动“一带一路”建设做实落细，加强税收法规政策协调，消除征税壁垒，降低财税负担，提升税收治理能力，构建国际税收法治合作的长效机制，需要沿线国家对“一带一路”构想和税收法治合作达成共识、形成合力。

“一带一路”构想为全球治理提供了新的方案和动力。全球化进程中，没有融入全球价值链的低收入国家内部贫富分化加剧、产业结构失衡，失业增加、民生凋敝，国家间发展日益失衡。应对这些问题，就要依靠全球公共产品供给机制和治理体系的重构和创新。“一带一路”作为开放包容的国际合作平台和各国认同的全球公共产品应运而生以来，为全球治理注入了新理念，得到100多个国家和国际组织的积极参与支持，有力地促进了更多发展中国家和低收入国家融入全球化价值链，更加包容和平衡地发展。“一带一路”显著提高了中国贸易投资自由化便利化的水平，使中国形成陆海互动、东西相济的新开放格局。中国与“一带一路”相关国家的货物贸易、对外直接投资分别超过5万亿、600亿美元，在有力拉动全球对外直接投资增长的同时，为沿线各国创造了20多万个就业岗位。

税收环境对“一带一路”营商环境和经贸便利的影响日益加大。中国税务部门已与111个国家（地区）签署了税收协定，将国际税收合作的重心聚焦到服务“一带一路”建设上。有针对性地实施税收政策支持和辅导，推出了服务“一带一路”的10项措施，发布了75份国别投资税收指南，拓展了国别税收咨询等8个方面服务举措，帮助“走出去”企业。近三年来，依据税收协定，帮助“走出去”和“引进来”企业进行双边税收磋商211例，避免重复征税128.8亿元。越来越多的“走出去”企业体会到税收协定的重要性，享受协定待遇和提出用相互协商程序解决涉税争议的企业均有大幅增长。

整体上看，“一带一路”沿线国家的税收现代化治理进程较为迟缓，税收制度仍不尽完善，法治、征管、纳税遵从和税务争端解决等方面的水平和能力参差不齐，导致企业跨境营商环境的不确定性增加，特别是使周期长、资金投入大、对税收政策非常敏感的基础设施建设项目的盈亏平衡风险加大，影响了投资信心、决策和效率，需要引起沿线各国的高度重视，共同加以解决。

强化税收法治合作框架将保障“一带一路”建设持续健康发展。加强“一带一路”税收法治合作框架建设，既可以满足发展中国家深度参与国际税收利益协调和跨境投资者优化税收营商环境的迫切需求，也是中国推动完善国际税收治理的有利契机。该合作框架应当成为现行以经合组织（OECD）和联合国为首的多边税收合作机制的重要补充，充分汲取国际组织和区域性组织多边合作方面的成功实践经验，以“共商共建共享”和“法治、机会均等”为价值理念，加强顶层规划设计，建立规范化、实体化的平台，加强政策沟通、征管协作和行动协调，增强对各国发展现状、经济水平、税制设计和征管能力差异的包容性、适应性，帮助“一带一路”沿线国家加强能力建设，实施经济增长友好型的税收政策和建立公平、透明的全球税收体系，促进“一带一路”建设参与国（地区）税收现代化、贸易自由化、投资便利化，推动实现经济互惠互利和联合国2030年可持续发展目标。

二、健全“一带一路”税收法治合作的基础制度

税收法治体系是各国历史、政治、经济、文化、法律、治理的综合反映。“一带一路”沿线各国国情、税收制度迥异，各国应当顺应经济全球化和国际税改的趋势，在税制、法治等基础性合作方面相向而行，汲取国际税改的积极成果，寻求共性、消除分歧、增强包容、合作发展，完善自身的税收法规政策，增强广大投资者信心，促进跨境贸易自由化和投资便利化。

加强税制协调，奠定公平、公正的法治合作基础。“一带一路”重大项目的可行性和政治经济效益在很大程度上取决于税收优惠待遇、遵从风险以及争端解决程序的效率，国际税收政策支持和国际税收协调至关重要。跨国间税制协调制度要从完善国际税收规则出发，着力消除税收壁垒，充分发挥贸易和投资自由化、便利化税收协定在促进经济交往、营造公平公正税收环境、减轻跨境经营企业税负等方面的重要作用，加快税收协定谈签进度，改进税收协定及其相互协商程序，关注英、日等OECD成员国将国际税收制度由抵免法改革为免税法的税改趋势，将税收饶让纳入双边协定，有效解决争议，避免双重征税。延展亚洲税收管理与研究组织（SGATAR）税收合作的广度和深度，助推 “一带一路”、SGATAR税收合作等多邊机制向更加深入、更高层次、更加多元的方向发展。

加强多边法律框架构建，兼顾约束性、灵活度。2017年6月我国签署的《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》是第一份在全球范围内协调跨境投资所得税收政策的多边法律文件，对全球各国开放加入，但仅对个别最低标准性质条款不允许缔约方做出保留。对于其它实体性规则并不要求缔约方必须采纳，有的设计了保留条款，有的设计了多种选择性条款，允许缔约方逐一表明立场。这就使该公约既有约束性，又保持了一定的灵活度，不仅没有降低该公约的效力，反而在允许各国视情选择采纳、保留或不采纳的同时，很好地落实了OECD/G20税基侵蚀和利润转移项目（BEPS）成果。“一带一路”多边税收合作的法律框架可以充分汲取上述理念和方法，更加充分地兼顾和包容沿线国家的现实国情、治国思路、发展节奏、利益诉求，更加广泛地达成合作信心和共识，更高效率地产出合作成果。

加强税收法治协作，提升确定性、透明度。“一带一路”建设的成长性在很大程度上依赖于法治的确定性，税收法治合作必须全面落实税收法定原则。而税收法治合作的深度则取决于税收政策执行的透明度。“一带一路”沿线各国要从加强税收法治入手，相互借鉴、取长补短，大力提升税收政策的透明度，规范和健全国内征管制度，规范、公平地税收执法，减少税收政策规定及其执行的不确定性，进而消减国别间税收法律制度差异对跨国经济往来的负面影响。

加强运行沟通和持续改进机制建设，提高执行力、实效性。“一带一路”税收法治合作需要强化运行制度平台，不断固化和完善多种合作方式。一是定期对话与设立常设机制相结合，二是高层对话与多层级协调相配套，三是区域对话与多维度相交织，循序渐进、步步为营、久久为功，尽快实现“一带一路”税收法治合作框架的实体化、常态化、规范化，使之成长为全球化治理和经贸合作中最有活力的国际税收合作平台。

三、提升营商服务水平和纳税人防控风险能力

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财税工作提升到“国家治理的基础和重要支柱”的高度。国家治理注重善治、法治和共治。“服务+执法”是实施税收遵从风险管理、提高税收征管质效、降低税收流失和征纳成本的主要方式。以优化纳税服务促进税法遵从、构建和谐征纳关系是“一带一路”税收法治合作的应有之义。

将优化营商环境的考量纳入“一带一路”税收法治合作框架。世界银行《2019世界营商环境报告》中，中国纳税指标排名比去年提升了16位，与税务工作直接关联的纳税次数和纳税时间指标分别上升了23位和43位，排在第15位和第53位。虽然“一带一路”沿线国家以往在纳税服务方面的认识和发展过程不同，但今后应将优化营商环境作为共同的努力方向，更为注重法治、透明、责任、效率、沟通，加强政府、社会、媒体和公众之间的互动与合作，创新“互联网+”跨境涉税服务，使纳税人更加及时、准确地获取适用税收政策及自身的准确信息，维护自身合法权益，促进纳税遵从，降低税收征纳成本，增进投资者信心，促进生产要素有序流动，提升全社会共治水平。

将增强跨国经营企业防控风险能力作为重要的服务支点。伴随着BEPS等国际税改成果在全球实施的大趋势，“走出去”企业将面临日益严格、透明的国际税收征管环境。“一带一路”相关国家有责任形成规范机制，指导“走出去”企业结合国内和目的国最新的税收法规要求，整体审视自身涉税风险防范体系是否健全以及集团跨境交易架构可能出现的国际税收风险，事先进行调整、准备和应对，增强“走出去”的竞争力和安全性。

将提升税收争端解决的效率和执行力作为兜底保障。各国税制、政策规定、税收征管、转让定价立场的差异以及税收协定适用的不统一，都会引起跨境税收争端，不妥善处理会降低投资者信心、迟滞经济合作发展。“一带一路”沿线各国应当加强合作，加大相关方面的人力物力投入，规范税收争端解决程序，引入税收仲裁机制作为补充，提高税收争端解决机制的效率和执行力，提高税收确定性，更好地保障跨国投资者的正当、合法权益，也可以维护沿线国家的税基安全。同时，要注重加强争端解决案例库建设和知识管理，使成功合作成果和经验普惠于各国。

四、推进税收征管改革和能力建设

实现税收的第一次分配的公平，既要科学设计税制，也要科学设计税收征管制度。“一带一路”税收法治合作在关注实体法范畴的同时，也要重视在程序法领域的落实。

全面深化以风险管理为导向的税收征管改革。经济学中“成本分析”、“不确定性和博弈论”等理论对于税收征管现代化建设具有很强的指导作用。发达国家的税收征管模式已从税种类型模式、功能模式发展到风险管理模式。与此同时，风险管理也从使劣势最小化的“防范性管理”阶段、专注于应对系统波动引发风险的“不确定性管理”阶段，发展到把风险管理融合于整个业务流程、根据风险管理需要优化资源配置和讲求绩效最优化的全面风险管理阶段。中国于2018年实施了规模、力度空前的的国税地税征管体制改革，包括合并省级和省级以下国税地税机构，将社会保险费和非税收入交由税务部门统一征管等，引领了全球税务改革潮流。“一带一路”沿线国家应充分借鉴OECD、欧盟的遵从风险管理成果，围绕建立“以纳税人自主申报纳税为基础”、“以风险管理为导向”、“以信息技术为支撑”的税收征管制度和建立健全纳税信用体系，进行理论、实践的深入合作，为提升税收治理能力奠定坚实的体制基础。

大力加强专业化、信息化的税收征管能力建设。目前，中国在规范完善税法、税制体系同时，着力加强服务体系、征管体系、信息体系、组织体系的现代化建设，实行风險管理，从以票管税向信息管税、信用管税跨越，显著提高了自身税收能力。中国还加入提高全球税收征管能力建设行列，与加拿大联合牵头税收征管论坛（FTA）能力建设项目，积极向其他发展中国家提供税务官员培训，分享自身能力建设的经验。

“一带一路”税收法治合作对专业化、信息化的要求越来越高。税收征管能力建设是“一带一路”包容性、可持续发展和沿线国家提高征管水平、组织税收收入、实现税收现代化的客观要求。“一带一路”沿线各国应聚合资源、互帮互助、互学互鉴、互利共赢，在能力建设领域深入合作，通过国际援助、双边和多边合作项目、相互培训、联合培训等方式，打造分享成功经验和最佳实践的平台，建设高素质专业人才队伍，打造现代化税收征管体系，为完善全球经济治理体系贡献力量。

（作者单位：中国海洋大学法学院）