新加坡数字货币交易将被全面监管

董磊

近年来互联网金融的迅猛发展以及新兴付款模式的不断涌现为行业监管和网络安全保障带来挑战。新加坡作为东南亚国际金融中心，自2016年起，就推出“监管沙盒”制度，设立“金融科技创新实验室”等举措，以积极引导和鼓励新兴金融科技创新领域的发展。直至2019年1月14日，《支付服务法案》正式审议通过，新加坡的数字货币交易迈入新的历史台阶。

支付服务法案的正式出台

“亚洲四小龙”之一的新加坡作为东南亚唯一的发达国家，拥有完善的支付基础设施和较为全面的支付体系监管框架。在《支付服务法案》正式出台以前，新加坡主要根据1979年颁布的《货币兑换和汇款业务法》和2006年颁布的《支付体系监督法》监管各类支付服务。

然而，在过去几年中，支付服务的格局发生了巨变，许多支付行为超出了当前监管制度的范围。负责监控金融机构的主管部门——新加坡金融管理局，当然不会坐视不管。金管局在此前的新闻发布会上表示，新兴的支付工具和业务模式使得此前两项法案所调整的业务边界日益模糊，现有的监管框架必须有所调整。

金管局将目标瞄准了前些年火爆全球的数字货币市场。东南亚由于人口众多、经济发展迅速、市场红利空间巨大等特点成了区块链投资的热土。“首次代币发行项目”是一种用数字代币投资早期项目的方式，类似现实世界中的首次公开募股。据爱沙尼亚“初创公司的证券交易所”2018年的统计，新加坡已经成为仅次于美国和瑞士的全球第三大ICO融资市场。由于ICO门槛低、不受监管、收益高，大量平民通过投资数字货币市场实现了“一夜暴富”。然而ICO一方面成了区块链项目首选的新兴融资渠道，另一方面，投机炒作盛行、非法行为涌现，也严重扰乱了金融秩序。

因此，从2016年开始，金管局便着手对现有监管框架进行调整。据凤凰新闻报道，金管局提出了基于业务的监管模式，整合此前两部法规中涉及支付服务的规定，建立了“拟定支付框架”。2017年11月，金管局在拟定支付框架（PPF）的基础上，提出制定新的支付立法——《支付服务法案》，并公开征求意见。法案终于在2019年1月14日通过了国会审议。至此，《支付服务法案》被正式立法。本次新法案的通过也标志着新加坡对数字资产行业的监管正式进入立法阶段。

友好的监管与严厉的打击

作为全球最重要的金融中心之一，新加坡十分重视本国金融业的健康发展。在监测和打击国内洗钱和反恐怖主义融资活动上一直采取积极态度，形成了严格而严密的管理机制和监管制度。

早在2014年3月13日，金管局就发表了《新加坡货币管理局（MAS）为洗钱和恐怖主义融资风险监管虚拟货币中介机构》的声明。金管局在声明中表示，会监管新加坡的数字资产中介机构以应对潜在的洗钱和恐怖主义融资风险。

但是，新加坡同时也表示，监管细化绝不意味着扼杀创新的思维。2017年11月14日，金管局发布了官方文件《数字代币发行指引》，增加说明了“若服务商提供的数字资产不具备证券期货属性，则该服务商只需要满足反洗钱等常规监管条件就可以自由经营，不需受《证券期货法》的监管”。2018年3月15日，金管局局长孟文能在Money20/20会议上的讲话，也给众多投资者吃了颗强效定心丸。他表示，“金管局会持续关注并看好加密货币的未来，密切关注发展动态的同时也要思考相应监管措施，但确保不扼杀创新”。

虽说新加坡对数字资产服务商的监管相对宽松，但一旦涉及洗钱和恐怖主义融资，处罚手段却是绝不手软。

日前身陷世界上最大的金融丑闻之一的“一个马来西亚发展有限公司”（下称一马公司），从2010年开始就因涉嫌违法行为，被新加坡金管局重点调查其与新加坡银行的资金流。2016年5月，成立于1873年的瑞士老牌银行瑞意银行新加坡分支（BSI AG）就因涉及“一马事件”洗钱而被吊销牌照。这是新加坡当局32年来首次吊销银行执照，该行同时还被施以1330万新元罚款。此外，2017年5月30日，瑞信信贷和大华银行也因违反“反洗钱和反恐怖主义融资规定”分别被处以70万新元和90万新元的处罚。

数字货币行业被重点监管

众多在新加坡市场中的数字资产中介机构将受此次的法案的直接影响。法案从“风控”和“合规”两个方向对相关业务进行了全面监管。所谓的数字资产中介机构就是数字资产服务商，包括交易所、钱包、OTC平台等。值得关注的是，此次的《支付服务法案》监管范围大大延伸。监管不仅仅限于注册地在新加坡的机构，而是将所有在新加坡市场有实际运营的相关机构都纳入监管。

新法案包括两个平行的框架。第一个是“指定制度”，授权金融管理局指定某一受监管的支付系统以保持金融稳定;第二个是“许可制度”，允许金管局以与每个提供商提供的服务范围和规模相匹配的方式管理各种支付服务，并且可以灵活地响应市场变化。“许可制度”监管范围包括七种业务：账户发行、国内汇款、跨境汇款、商业收购、电子货币发行、数字支付代币交易和交易所、货币兑换。

金管局副总理兼财政部长尚达曼在回答议会提问时表示，“受新法案保护的电子支付的门槛将从3000万新元降至500万新元。这意味着小规模的支付公司将有机会发展业务，而不会被过度监管所扼杀”。

此外，除了交易所外，钱包、OTC平台等也都需要申请许可。此类项目可根据自身业务，如交易量规模选择申请“标准支付机构”或“大型支付机构”许可。金管局为稳定市场还在法案中承诺，“新法案生效后，金管局将允许支付服务提供商有长达12个月的过渡期来遵守这些变化”。

金融科技创新国家的表率

新法案的通过得到了各界的积极回应。

从立法层面上来说，《支付服务法案》填补了金融市场的监管漏洞和空缺。正如“Bplus新加坡”在报道中所说，“《支付服务法案》是在金融科技不断创新的背景下应运而生的，它将新加坡的数字货币相关产业带出了灰色地带。从投资者和金融市场保护角度而言，《支付服务法案》也提供了较为严密的监管体系”。ABCC交易所联合创始人及前新加坡议员郑恩里（Calvin Cheng）也表示：“随着支付法案的实施，不仅投资者将更好地受到保护，还能有效遏制洗钱和恐怖主义融资、破产损失、互操作性和科技碎片化限制、网络风险等的发生。”此外，法案的内容始终都未脱离鼓励金融创新，为新型支付服务保驾护航的目的。

但也有数字支付代币服务商提出，《支付服务法案》给普通支付服务商提供过渡期为12个月，给数字代币支付服务商却仅有6个月。他们认为对于数字货币市场的过渡期过于严苛，落实结果可能并不理想。同时也有业界人士分析称，大多数用户是否能够充分理解全部的风险尚不明确。面对众多的条款和条件，正確理解法律术语仍存在一定困难。

金融创新中的立法借鉴价值

从新加坡政府一直以来的政策和法案来看，新加坡监管的目的更多的是降低相关风险和起到规范市场的作用。可以说，在重视金融科技和推动金融创新上，新加坡仍是走在世界最前列的国家。最后，新加坡金管局还表示，金管局将于近期向相关产业进行咨询，并正式出台这项法案的执行办法和豁免条款。法案的进展如何，以及对我国金融监管有何启示，也值得我们期待。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com