“把农业农村优先发展扛在肩上抓在手上”

陈晖

2月19日元宵节，广大农民迎来了新的“三农”（农业、农村、农民）政策大礼包——《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三農”工作的若干意见》 （以下简称“中央一号文件”）正式发布，这是改革开放以来第二十一个、进入新世纪以来第十六个指导“三农”工作的重要文件。今年的中央一号文件有哪些突出亮点？如何对标乡村振兴总要求补上“三农”发展短板？怎样坚持农业农村优先发展做好“三农”工作？制度供给有何安排，农民如何得实惠？3月16日，在雅安市汉源县召开“山区县乡村振兴峰会”之际，记者专访了应邀参会的农业农村部农村经济研究中心主任、二级研究员宋洪远。

守住“战略后院”    落实“四个优先”

记者： 改革开放以来，党中央、国务院先后印发了21个关于“三农”工作的一号文件。2019年的中央一号文件，出台的背景和关注的问题与往年有什么不同？

宋洪远： 改革开放以来，印发的中央一号文件主要分为两个阶段。第一个阶段是1982年到1986年，第二个阶段是2004年到2019年。这两个阶段中央关于“三农”工作的一号文件，从政策制定背景和政策取向来看是有一些不同的。

第一个阶段的5个中央一号文件是在改革探索和突破阶段出台的，文件的基调和取向是尊重基层的探索和实践，尊重农民的创造和选择。我们常说“允许、允许、也允许”“可以、可以、还可以”，基层做了就让他去做，发动群众进行改革创新。比如家庭承包就是农民群众的探索实践，乡镇企业是农民群众办的，村民自治也是基层干部群众的探索实践。

21世纪以来的前15个中央一号文件出台的背景发生了变化。随着改革的深入推进，社会结构和利益关系发生了深刻变化，需要统筹全局、协调各方。同时，我们对农业农村发展规律的认识也在逐步深化，驾驭全局的能力也在逐步增强，比较多的进行了顶层设计。在总结基层探索和实践的基础上，推广一些好的做法和经验。对发展中的一些成熟的做法经验进行制度化、法治化建设;对一些不成熟的甚至是教训的地方进行规范和把控。这个阶段出台的中央一号文件，从政策设计机制来看，主要是在经验总结的基础上，以顶层设计为主。

2019年的中央一号文件，是21世纪以来出台的第十六个中央一号文件，是在关键时间节点出台的中央一号文件。这个一号文件出台的背景和要解决的问题与以往不同。

从问题导向来看，一方面，当前我国经济下行压力加大，农业农村发展的基础性作用、稳定性作用尤其重要。农业农村发展了，“三农”向好、全局主动;如果农业农村稳不住，不仅影响经济发展，还会影响社会稳定。从这个角度看，在经济下行压力加大的情况下，做好“三农”工作是个“压舱石”。另一方面，国际经济环境复杂多变，国际经济贸易发展有很多不确定性，比如中美经贸摩擦仍存在不确定性，要有效应对各种风险挑战，保证经济持续健康发展和社会大局稳定，农业农村就是一个“战略后院”。如果农业农村工作做好了，我们应对外部挑战就更有底气了。

从目标导向来看，到2020年要全面建成小康社会，是我们明确要实现的“第一个一百年奋斗目标”。从时间上算只有两年了，目标要求里有农业农村工作要实现的硬任务。在全面建成小康社会的关键时期，我们做好“三农”工作非常重要。今明两年又是打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的历史交汇期。既要决战决胜脱贫攻坚，又要启动实施乡村振兴战略，还要做好二者之间的有机衔接工作。打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的前提和基础，在历史交汇期做好“三农”工作具有特殊重要性。

记者：中央一号文件实施的总方针就是坚持农业农村优先发展。有哪些具体部署和要求？

宋洪远：坚持农业农村优先发展，是党的十九大首次提出来的。去年的中央一号文件，明确提出了“四个优先”的基本原则。今年的中央一号文件强调指出，要把落实“四个优先”的要求作为做好“三农”工作的头等大事，层层落实责任。要完善落实农业农村优先发展的顶层设计，要牢固树立农业农村优先发展的政策导向。

四个优先，即：优先考虑“三农”干部配备。把优秀干部充实到“三农”战线，把精锐力量充实到基层一线，注重选拔熟悉“三农”工作的干部充实地方各级党政班子。优先满足“三农”发展要素配置。改变农村要素单向流出格局，推动资源要素向农村流动。优先保障“三农”资金投入。坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜，县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。地方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域。优先安排农村公共服务。推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。

围绕全面建成小康社会硬任务抓落实

记者：今明两年是全面建成小康社会的决胜时期，“三农”领域有哪些必须完成的硬任务？

宋洪远：围绕全面建成小康社会目标要求，今明两年做好“三农”工作主要有以下三个硬任务。一是保障重要农产品有效供给。围绕保安全保供给，调整优化农业结构，加强高标准农田建设，突破农业关键核心技术，推动“藏粮于地”“藏粮于技”战略做实落地，夯实农业发展基础。二是实现农民收入翻番。围绕拓宽农民增收渠道，加快发展乡村特色产业，大力发展现代农产品加工业，发展乡村新型服务业，促进农村劳动力转移就业，支持乡村创新创业，实施数字乡村战略，培育壮大乡村新产业新业态。三是聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚。

记者：中央一号文件围绕脱贫攻坚作出了哪些新的部署和安排？

宋洪远：2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，作出了打赢脱贫攻坚战的决定。2016年11月，国务院印发了《“十三五”脱贫攻坚规划》。2018年6月，中央印发了《中共中央  国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。今年的中央一号文件围绕聚力精准施策决战决胜脱贫攻坚，提出了一些新的政策和措施。

不折不扣完成脱贫攻坚任务。要“咬定”既定脱贫目标，落实已有政策部署，到2020年实现“两不愁、三保障”，确保现行标准下农村贫困人口实现脫贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。

主攻深度贫困地区脱贫攻坚。要聚焦制约深度贫困地区精准脱贫重点难点问题，加大“三区三州”（记者注：“三区”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区;“三州”是指甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州）脱贫攻坚资金投入。重大工程建设项目继续向深度贫困地区倾斜，特色产业扶贫、易地扶贫搬迁、生态扶贫、金融扶贫、社会帮扶、干部人才等政策措施向深度贫困地区倾斜。对“三区三州”外贫困人口多、贫困发生率高、脱贫难度大的深度贫困地区，要统筹资金项目，加大扶持力度。

着力解决脱贫攻坚突出问题。要围绕发展长效扶贫产业，着力解决产销脱节、风险保障不足等问题。要围绕强化易地扶贫搬迁后续措施，着力解决重搬迁、轻后续帮扶问题。要围绕加强贫困地区义务教育，避免因贫失学辍学。要围绕筑牢乡村卫生服务网底，保障贫困人口基本医疗需求。要坚持扶贫与扶志扶智相结合，着力解决“一兜了之”和部分贫困人口“等、靠、要”问题。

巩固和扩大脱贫攻坚成果。要针对攻坚期内贫困县、贫困村、贫困人口退出后出现的新情况，通过落实相关扶贫政策减少和防止贫困人口返贫。同时研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持等新问题，做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，并且谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成后的战略措施。

围绕实施乡村振兴总要求抓落实

记者：围绕实施乡村振兴战略总要求，要突出抓好哪些重点工作？

宋洪远：党的十九大提出，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，实施乡村振兴战略。习近平总书记提出，实施乡村振兴战略，要突出抓好产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。今明两年实施好乡村振兴战略，就是要按照“五句话二十个字”的总要求，把“五个振兴”落到实处，加快构建制度框架和政策体系，推动乡村振兴取得重要进展，不断增强农民群众的获得感、幸福感。

记者：中央一号文件围绕补齐农村人居环境和公共服务短板，提出了哪些新的政策和措施？

宋洪远：中央一号文件明确提出，农村人居环境和公共服务是制约乡村振兴的短板。要通过扎实推进乡村建设，加快补齐这个短板。

一是抓好农村人居环境整治。深入学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，全面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村人居环境整治，确保到2020年实现农村人居环境阶段性明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。主要措施包括：鼓励各地立足实际、因地制宜，合理选择简便易行、长期管用的整治模式，集中攻克技术难题;建立地方为主、中央补助的政府投入机制;中央财政对农村厕所革命整村推进等给予补助，对农村人居环境整治先进县给予奖励等。

二是实施村庄基础设施建设工程。推进农村饮水安全巩固提升工程，加快解决农村“吃水难”和饮水不安全问题。全面推进“四好农村路”建设，加大“路长制”和示范县实施力度，实现具备条件的建制村全部通硬化路，有条件的地区向自然村延伸。全面实施乡村电气化提升工程，加快完成新一轮农村电网改造等。

三是提升农村公共服务水平。全面提升农村教育、医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共服务水平，加快推进城乡基本公共服务均等化。推动城乡义务教育一体化发展。实施高中阶段教育普及攻坚计划。加快标准化村卫生室建设，实施全科医生特岗计划等。

四是加强农村污染治理和生态环境保护。统筹推进山水林田湖草系统治理，推动农业农村绿色发展。加大农业面源污染治理力度，开展农业节肥节药行动，实现化肥农药使用量负增长。推进畜禽粪污、秸秆、农膜等农业废弃物资源化利用，实现畜牧养殖大县粪污资源化利用整县治理全覆盖，下大力气治理白色污染等。

五是强化乡村建设规划引领。要把加强规划管理作为乡村振兴的基础工作，努力实现规划管理全覆盖。县级党委和政府要统筹推进乡村规划工作，抓紧编制或修编村庄布局规划。通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划。

以供给侧改革为主线推进农村改革

记者：今明两年深化农业供给侧结构性改革的总体要求是什么？

宋洪远：2016年中央农村工作会议提出要推进农业供给侧结构性改革，2017年中央一号文件的主题就是深入推进农业供给侧结构性改革。2018年12月召开的中央农村工作会议提出，要围绕“巩固、增强、提升、畅通”的总要求，继续深化农业供给侧结构性改革，即巩固农业供给侧结构性改革的成果;增强农业农村微观主体的活力;提升农业质量效益和产业链水平;畅通农业产、加、销各个环节和城乡要素双向流动机制。

记者：今明两年，深化农村改革的重点任务有哪些？

宋洪远：当前和今后一个时期，要重点推进以下四个方面的改革。

首先，巩固和完善农村基本经营制度。要突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体，建立健全支持家庭农场、农民合作社发展的政策体系和管理制度。落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，完善“农户+合作社”“农户+公司”利益联结机制。加快培育各类社会化服务组织，为一家一户提供全程社会化服务。加快推进林业和水利两大产业改革，继续深化供销合作社和农垦体制改革。

其次，深化农村土地制度改革。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法。完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营。总结好农村土地制度三项改革试点经验，巩固改革成果。在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。稳慎推进农村宅基地制度改革，完善制度设计。允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治，盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业。