世界主要国家军民融合治理研究

张雪梅

内容提要：军民融合发展问题是各国都重视解决的一个重大问题。冷战之后，以美国为代表的世界主要国家，不仅达成了军民融合发展是实现国防建设与经济建设共赢的最佳思路的共识，率先提出军民一体化融合模式，而且形成了一套科学有效的治理体系。从治理理念看，以最大限度获取安全收益为选择；从治理主体看，国家主导作用日趋强化；从治理机制看，形成有效的互动制约性机制。

军民融合作为统筹发展和安全的国家战略，是一项重要的治国理政战略。从治理角度，研究其作为一种现代国防经济生产方式如何打破军民界限，科学运筹军地资源要素，可实现“军队—经济—社会”良性互动的一体化发展。冷战之后，以美国为代表的世界主要国家，不仅达成了“军民融合发展是实现国防建设与经济建设共赢的最佳思路”的共识，率先提出军民一体化融合模式，而且从治理理念、治理主体、治理机制等方面入手，形成了一套科学有效的治理体系。其中一些思路和做法值得我思考借鉴。

一、 从治理理念看，以最大限度获取安全收益为选择

军民融合的最佳结果，无疑是鱼和熊掌兼得，经济效益和安全效益齐具。从世界各主要国家相关经验看，不同国家虽然采取了军民一体、寓军于民、先军后民、以军带民等不同模式以求两者兼得，但在融合发展过程中一旦出现矛盾冲突，更主要的还是考虑能否最大限度地获取安全收益。也就是说，国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系，各主要国家基本侧重于安全考虑。这一特点，在21世纪以来新一轮军民一体化浪潮中表现得更加明显：如果这种融入有利于国防安全，则实现融入；如果不利于国防安全，则不会为了单纯提高经济效益而考虑融入。

面对21世纪以来大国战略竞争的日趋升温，“应对大国威胁”已经成为当今世界主要国家确定国家战略总体规划的核心，这也决定了对军民融合治理理念的选择。比如，2015年，着眼应对俄罗斯、中国等“大国威胁”，美国接连颁布新版《国家安全战略》《国家军事战略》《亚太地区海上安全战略》《网络空间战略》等重要文件，将首要目标从此前的“打击暴力极端主义”调整为“应对国家威胁”，强调“大国之间发生战争的可能性仍然不大，但风险在上升，美军现阶段和未来将更多关注此类风险”①国防大学国防经济研究中心：《中国军民融合发展报告2016》， 118-119页，北京，国防大学出版社，2016。。俄罗斯则将目标指向美国和北约，2015年，普京签署《2020年前俄罗斯国家安全战略》，首次将美国及其盟友称为俄罗斯的“政治对手”，并称北约东扩是俄国家安全的威胁；新版《俄联邦军事学说》首次将北约军事力量发展及北约加强在俄周边部署视为首要威胁②参见中国国防科技信息中心：《世界武器装备与军事技术年度发展报告2014》，1页，北京，国防科技工业出版社，2015。。印度也着眼构建军事大国和地区强国，突出加强中印边境和海上军事部署。大国战略竞争的回归，是冷战以来国际战略环境发生的最重要变化，这直接带动了深层次的军民一体化发展。

正是因为安全利益至上，当今世界各主要国家进行军民融合顶层设计和制度规定时，对于哪些领域哪些项目可以实现“融入”、哪些领域哪些项目不能“融入”，都有明确界定。在国防科研与生产方面，世界各主要国家虽然强调竞争性采购，但也支持与保留武器装备科研方面最核心的技术与人才，以法国为代表的一些国家的核心国防工业仍然由国家掌控，并规定不得由私营部门进入。在人才培养方面，美国、土耳其等国，尽管主张依托地方院校培养技术军官，但也明确规定指挥军官的生长必须由军队院校培养。在后勤社会化保障方面，各主要国家规定，社会化保障不包括“直接影响作战任务或与公共利益关系极大的军队保障部门”，如日本的《装备维修规则》，为了科学实施装备品的军外维护，对装备品什么情况下需要由地方工厂实施维修有明确规定，并细化了装备品军外维修的分级，以及其维修范围。

在上述明晰边界的顶层设计中，强调国防尤其是军队指挥权的高度集中统一，是重中之重。比如，美国的最高协调机构“国家安全委员会”，虽然经过多年演变，已变成一个完全实体化的正式的、政府机构性的组织，并设立专职助理，但其只为国防安全提供信息、决策、动员等方面的服务，而无关军事指挥权。某些国家，即便设置“国家安全委员会”，但也只是议事性的、非常设性机构，或仅有办公室，没有专职人员，其决策通常由国防部负责落实，所以更加无法介入国防与军队指挥权问题。另外，一些国家虽然把国防部作为最高协调机构，但这些国家的国防部往往是行政权国防部或民政权国防部，都没有作战指挥权，不参与指挥作战，因而被专职赋予协调民用领域与国防相关的活动，尤其是为国防与军队建设提供民用资源方面的协调与保障。

二、从治理主体看，国家主导作用日趋强化

经济全球化日益加深世界各国之间在经济、政治和社会等领域的相互依存程度，政府在维护产业利益、缓解社会矛盾、提升综合国力等方面发挥着越来越重要的作用。这使得西方一些国家虽然奉行比较自由的市场经济体制，主张企业自由经营，国家不得过多干涉，但在军民融合领域，却在注重发挥私营企业主体作用的同时，不断加强国家主导作用。这种主导作用主要通过四种方式体现。

（一）顶层架构主导

顶层架构主导，即各主要国家都在政府或国防部设有顶层架构即最高协调机构，负责国防建设和经济建设协调发展。

比如，美国国家安全委员会作为国家安全的最高决策咨询机构，明确把工业和人力动员、保护基础设施、全民防御、政策连续性和自然灾害、处理恐怖主义进行的军事行动的后果等方面作为其重要决策内容。其下专门设有“紧急准备与动员计划政策协调委员会”，设常务秘书处，秘书处下设军事动员、应急通信、应急反应、工业动员、资源动员、科技动员、财力动员、民防动员、地震动员、国防后勤、动员与部署指挥等12个部级协调组，分别负责本领域动员政策的制定和工作协调。

俄罗斯于2006年成立国防工业委员会，负责制定国防技术发展纲要和规划、发展国防科技、监察军品生产等。日本是由总理大臣任主席的国防会议或安全保障会议负责有关军民融合发展事项的决策。印度由总统和内阁政务委员会直接管理包括国防和经济的若干战略部门。以色列则是建立了国家主导的三级管理体制，推进本国军民融合战略发展。

值得注意的是，这种顶层架构主导主要是在顶层成立了相关组织机构，但未见形成自上而下专门的组织体系，这表明一些武器装备研制与采购等重大行为，主要是在军队顶层主管部门与国家部门与地方企业之间进行，而基本不涉及军队和地方中下层部门和机构①参见冯亮、朱林：《中国信息化军民融合发展》，23页，北京，社会科学文献出版社，2014。。

（二）合作协调主导

由于军民融合战略的实施牵涉军民双方，利益主体多元化且利益需求多样化，为了推动军民一体化进程，许多国家都非常重视发挥政府的牵头合作与跨部门协调作用。

美国1993年成立了跨部门的国防技术转轨委员会，由国防部高级研究计划局（DARPA）局长任主席，成员来自海陆空三军、商务部、能源部、运输部、国家航空航天局和国家科学基金会等单位。美国国防部还制订了信息技术交流计划（ITEP），为的是给国防部和私营部门员工提供信息技术领域间的交流分享机会，以更好地了解彼此的信息技术实践和挑战，并通过合作解决这些挑战，私营部门包括非公共或商业个人和企业，非营利组织，学术界，学术机构和非政府组织，涵盖广泛的信息技术规划，组织，人员配置，指挥，整合或控制等关键领域，时间范围从3个月到1年不等②《美国国防部（DoD）正在寻求从事信息技术领域工作的国防部或私营部门雇员参加国防部的信息技术交流计划（ITEP）》，美国国防部首席信息官，http://dodcio.defense.gov/In-the-News/Information-Technology-Exchange-Program/.。

英国、法国、德国等国家，也通过政府间合作和协调机构来推动军民结合。英国国防部参加了政府部级的首席科学顾问委员会，和工程与物理科学研究委员会（EPSRC）、基本粒子物理与天文学研究委员会（PPARC）、医学研究委员会等基础研究机构都建有正式的交流与合作机制。此外，英国国防部还加强与军外研究力量的信息交流，1992年的“探索者计划”和1996年的“灯塔计划”，都是为此目的展开的合作计划。法国为建立军方与工业界的新型合作关系，成立了由国防部武器装备总署、军种参谋部、工业界组成的一体化项目小组，参与采办计划的制订和项目管理，以发挥重要的建议和监查控制作用。法国国防部和研究部还在2001年1月签订了一项科技合作协议，并设立常设机构，以加强两部科技合作与交流。德国国防部则通过加强与主管民用科研的联邦研究与技术部的合作与协调，促进工业界参与军民两用技术的开发，还建立了统一的研究课题数据库，便于相关部门检索查找，简化工作程序，避免重复研究。

（三）战略规划主导

美国、俄罗斯、英国等国家通过制定相关战略，对不同发展阶段的重大任务或重点领域进行方略设计和路线安排，从国家层面统筹规划军民融合发展，以保证国防战略目标与项目计划的科学统一，使国防建设与经济建设的融合更加扎实有效。

美国为建立一个“既满足军事需求又满足商业需求的先进的国家技术和工业基础”，先后制定了以国防科技工业调整为主要内容的《国防转轨战略》和《国家安全科学技术战略》。2000年，为达到采用新方式追求技术，以更经济的价格获得先进的武器系统的目的，美国国防部又制定了新的《国防科学技术战略》，并颁布《采办改革：变革的命令》《两用技术：旨在获取经济可承受性前沿技术的国防战略》等一系列政策性文件，修改和提出了新的国防采办备忘录和措施，为各部门实施军民融合战略提供了政策依据和行为准则。

俄罗斯政府为推进高新技术领域军民结合的发展，颁布了《2002～2006年国家技术基础》《2002～2010年电子俄罗斯》和《2002～2011年全球导航系统发展纲要》等一系列高新技术发展计划与文件。

英国政府为建立国家基础上的创新体系，推出了《精明采办战略》《科技与创新战略》《国防工业政策（白皮书）》《面向21世纪的国防科技和创新战略》等政策规划。法国也通过国防白皮书、《法国国防采购政策》等规划文件，明确了法国国防工业采购与研究的原则。

（四）重点领域主导

世界各主要国家大多以决定战争胜负和影响国家安全与发展全局的关键领域为主导重点。

美国非常关注国防科技工业，其对“军民一体”的定义，就是指“把国防科技工业基础同更大的民用科技工业基础结合起来，组成一个统一的国家科技工业基础”①冯亮、朱林：《中国信息化军民融合发展》，19页，北京，社会科学文献出版社，2014。。美国政府为此制订了《重组美国国防工业》的总计划，逐步形成了“军民一体”的国防建设体系。为寻求颠覆性技术，美国国防部于2016年7月在硅谷设立办事处，军地共同研究人工智能、机器人和3D打印等新兴技术。为建设与应用军民共用重大项目GPS，美国建立了国家天基定位、导航与授时执行委员会，由国防部、交通部、农业部、商务部、国土安全部、国家航空航天局等多个部门组成，负责GPS建设和应用的重大决策和资源分析，解决军民等各部门的重大矛盾和分歧，维护各个部门的共同利益②参见张代平、李洁、刘文平：《借他山之石攻军民融合之玉——世界主要国家推进军民融合发展的经验及启示》，载《卫星应用》，2014（9）。。

俄罗斯在普京上台后，对苏联“军民分离”的国防工业管理体制进行全面改革，特别是在信息化建设方面，开展全国全军信息设备科研和生产的大协作，提出在2020年前形成“国防工业合成体”的发展目标。2015年4月1日，俄罗斯国防部组建太空监视部队，以保证航天器与国际太空站的安全，12月16日，又成立“国家机器人发展中心”，将发展军用、特种和军民两用机器人系统作为俄联邦科学、工艺和技术的优先发展方向③参见《中国军民融合发展报告2016》，128页，北京，国防大学出版社，2016。。

三、从治理机制看，形成有效的互动制约性机制

世界各主要国家，特别是以美国为代表的发达国家经过多年探索，在政府调控、市场调节和军队需求之间，形成了比较有效的互动性、制约性治理机制，并通过“实战需求引领—计划规范进程—适当利益激励—标准控制质量—投资安全管理”等一系列环节的法规，配套规范治理，逐渐打造出植根于整个国家乃至全球工业体系、具有显著开放性和创新性的军民一体化产业体系。其中，对需求、技术和融资的治理，是其关键和特色。

（一）需求机制

世界主要国家大多采用利益激励、竞争采购、需求信息共享等方式，实现军地需求匹配对接。

1.利益激励

英国政府每年都要向有关商船企业支付一定的经济补偿经费，以调动其充分考虑战时军用需要进行商船设计建造的积极性，如预留战时改装接口，保证战时能够实施快速动员和征用；增加船体厚度，以抗击可能的火力打击等等。日本政府也将军品产值占企业总产值10%以上的企业列为重点军工企业，从经费、政策、管理等方面予以政策倾斜；对于可生产军品的小型民企，还提供适当财政补贴，以激励这些企业积极承担军品生产。

2.竞争采购

一些国家通过制定各类法律法规，以强力推行公开竞争最大化采购。尤其是在装备领域，在满足军事需求的同时，还能降低成本、保证质量。

美国《2009 年武器系统采办改革法》明确提出“竞争最大化”的要求，拓展竞争范围；《联邦采办条例》规定，每个行政部门和每项采购活动都要指定一个“竞争倡议人”，强制督导推进竞争；《联邦采办条例国防部补充条例》强制要求，重大装备采购项目必须有两个或两个以上的承包商制造样机并开展样机竞争。除法律推动外，美军还适时利用战时需求牵引装备竞争采购。在阿富汗和伊拉克战争进入“战后”阶段，面对防不胜防的路边炸弹，美军急需大量防地雷反伏击车，在这种战时需求的牵引下，先后有9 家公司参与该装备的竞争，使美军在较短的时间内购置到2.2万辆防地雷反伏击车，有效减少了军队人员伤亡。

俄罗斯2012年12月颁布的《俄联邦国家国防订货法》，明确要求通过招标竞争落实国防订货任务。以色列政府则鼓励国营军品公司和民用军品公司平等参与武器装备的科技研发竞争，竞争的充分有效使其通信设备、软件、生物技术等，都在世界市场上占有一席之地。

目前，除核武器总体、火炸药等具有高度专用、高度机密特点，需要国家严格控制的装备研制生产外，世界主要国家的装备领域均向全社会开放。

3.需求信息共享

随着大数据时代的来临，发达国家依托庞大的政策、项目、人才和承包商信息数据库，通过门户网站和电子终端等现代化平台，双向发布、分类发布需求信息，用会议、刊物和推送等方式交流信息，以解决信息不对称问题，促进军民高起点全方位的深度融合。

2012年，美国国防部建立了“国防创新市场”门户网站，汇集不同部门、军种和不同网站的信息，不仅通过互联网向全社会统一发布国防科技发展战略、科技重点投资领域，采办项目和政策规定等各种军转民最新信息，实现国防部和工业界信息的双向交流和无缝链接，还提供“民向军”的自荐渠道，企业通过注册和审核后，可以将自身的创新成果发布上传到该网站，为军方发现优势技术和产品、寻找潜在供应商提供了便利。目前，该网站已收到一万多条中小企业推送信息。此外，美国还通过“联邦政府商业机会”“国防部技术对接”“技术需求”“小企业创新计划”等信息发布平台，对不同项目实行分类发布，不放过潜在的竞争主体。比如，国防部技术对接网站就发布了“电磁系统技术评估”“无人机机载监视和打击系统”等60项公开项目信息，并发布“微型低温快门组件”“先进电池技术”“无线网络入侵侦察”等91个军民热点技术。对于非公开竞争类项目，则发布项目的内容概要、主管部门联系方式，有意愿的承包商可以根据这些信息申请合作。美国国防高级研究计划局还定期邀请军方、工业协会和企业召开技术研讨会、项目发布会和产品博览会等多种类型会议，为军方和企业提供“面对面”“点对点”的交流机会，同时为军方了解和掌握企业的先进技术和高科技产品提供机会。美国国防部技术对接网站每天通过电子邮件，根据承包商的技术优势和研究领域，向120个国防部实验室、工业企业，以及大学科研院所等注册用户发送定制信息，确保信息在“最快时间”准确送达给“最正确承包商”。

德国也建立了完善的市场信息和服务系统。不但免费提供所有有关国防工业和军品采购的信息和材料，而且与所有对国防项目感兴趣的企业和公司保持密切联系，随时提供咨询服务。

英国的“研究采办机构”每年都召开“国防研究信息发布会”，利用一天时间向参与装备建设领域的机构和人员，介绍国防研究计划和装备建设需求，特别是重要的预研项目和计划，同时也为各个领域的研究人员研讨和合作提供了机会。英国国防部每两周出版一期项目指南，在国防部内免费发送，公众和承包商可以订阅或通过网站下载。该指南不仅提供详细的采购项目要求、联系人员和方式，还包括未来可能的采购信息、附加的各种声明、国防部相关报告等内容。

日本防卫省则专门设立“采办信息中心”等机构，通过装备设施本部采办信息网等网站，公布装备研制和采购需求信息，为企业获取装备建设信息提供了有效途径。

（二）技术机制

1.技术标准

军用和民用技术之间因采用不同技术标准体系而存在的技术壁垒，是阻碍各国推进军民融合战略的重大难题。为了推动军民融合的深入发展，各国都进行了程度不同的技术标准治理。如全面清理审查军用标准，提高民用标准使用比例。

美国国防部规定，只有在确定没有民用标准可用或民用标准不能满足军事需求时，才能采用军用标准。美军自1994年发布《规范与标准——办事的新方法备忘录》，允许承包商确定自己的质量体系，并坚持美国民用质量标准ANSI/ASQC-9000所规定的20项要素以来，已经至少废止了四千余项军用规范（含单篇规范）和三百余项军用标准，采纳了1784项民用标准（非政府标准），大大提高了民用标准在国防部标准化文件中的比例①参见冯亮、朱林：《中国信息化军民融合发展》，28-29页，北京，社会科学文献出版社，2014。。

日本在1999～2002年间，对其使用的技术标准手册进行大面积清理，共修改或废止军事技术标准及技术规范10231项，占所有军事技术标准的74%。2003年又用民用技术标准取代约1.8万项防卫厅专用的军品标准和规范，并强调尽可能多地采购商业产品和采用商业规范②参见冯亮、朱林：《中国信息化军民融合发展》，29页，北京，社会科学文献出版社，2014。。

法国国防部也认为只要能满足军事需求，应更多地采用民用标准，更多地使用按商用规范生产出来的民品，而不必全部使用高性能、高价位的军用产品。

另外，以性能规范为标准推行单一标准规范、质量体系和会计制度，使军用和民用产品的质量体系与工艺规程合二为一，已在英美两国得到全面推行。这种在亦军亦民企业中推行的“单一过程协议”的最大好处，就是能够充分发挥承包商的积极性和创造能力，使其结合自身特点和情况，灵活安排任务的具体内容和时间、交付的项目资料和适用标准规范，使之既适合生产军品，又适合生产民品，还可降低研制与生产成本。

2.军民两用技术开发应用

军用技术与民用技术的深度融合不仅在标准治理，更重要的是对开发和应用环节进行治理，以保证融合起步早、融合深、效益高。因此，世界许多国家注重通过制订规划计划、引入竞争机制、成立管理机构并投入巨额资金、重视利用民用技术与产品等方式推动民用技术转为军用与军用技术商业化过程，促进国民经济与国防建设同步发展。

美国从20世纪90年代开始，先后制订和实施了先进概念技术演示计划、技术转移计划、技术再投资计划、两用科学技术计划等多项专项计划以支持军民两用技术开发和应用。俄罗斯政府先后制定发布了《1991～1995年国防工业转产纲要》《1995～1997年俄联邦国防工业转产专项计划》《1998～2000年国防工业改组与转产专项规划》《2001～2006年国防工业综合体改革与发展》等规划，对军民两用技术开发进行了规划。英国国防部将两用技术开发作为重要战略，不仅与贸工部联合进行科研计划，联合投资开发航空领域军民两用技术，而且采用竞争机制，鼓励具有较强技术力量的民用机构开发军用技术。德国也以加快发展军民两用技术作为科研重点，强调军用与民用的合作与协调，促进工业界参与军民两用技术的开发。为避免国防技术基础与应用研究课题与民用技术有关课题的交叉重复，德国总装备部门非常注意与民用科研管理部门的协调，共同规划预研工作。日本则以签订国防合同为手段，促进先进技术，尤其是军民两用先进技术的开发与应用。

近年来，随着军队信息化建设高潮的到来，各国加大了对信息技术这类军民两用技术的资金投入和保障。发展信息化武器装备所需要的高新信息技术，特别是核心技术，大多掌握在地方高技术企业或公司手中，这使得世界主要国家在推进军民融合战略时，越来越重视民用技术与产品的应用。美国军事装备研发经费从20世纪60年代占国家科研总经费支出的一半下降到如今的15%，但对民品采购的比例却扩大到20%。这种直采民用技术与产品的方式，不仅没有让美军装备技术下降，反而令其迅猛发展。英军信息化武器装备所采用的高技术中，民用技术也达80%以上①参见冯亮、朱林：《中国信息化军民融合发展》，32页，北京，社会科学文献出版社，2014。。

为了防止军工垄断，保证民企能公平竞争，早在1986年，美国国会就通过了《联邦技术转让法》，授权政府科研机构向私营企业转让技术，或签订合作研发协议。该法案有力推动了国防科技和民用科技的统合，依靠民间科技力量大力发展军民两用技术，在确保军事技术水平提高的同时，也促进了民用工业技术水平的提高，收到了事半功倍的效果。1991年，美国国防部又成立“技术转移办公室”，作为军民用技术转移的牵头管理机构，通过与能源部、商务部等部门的协调，促进军民用技术的双向转移。美军提出的尽量选择“商用现成产品与技术”（简称COTS）的军事采购政策，实质是依托、借鉴和利用成熟的商业技术、商业产品来满足军事需求，从而实现军事技术与民用技术、军工产业与民用产业、军事需求与商业需求之间的结合与协调转化，在低成本实现军事技术和装备的发展、更新、升级的同时，达到军民结合、以民养军的良性互动，提高美军获取高技术能力的目的。世界其他主要国家从20世纪90年代开始，也在武器装备采办中引入竞争机制，建立健全军用技术与装备招投标制度。

正是对军民两用技术开发与应用的有效治理，美国、英国、法国、德国、日本等世界主要国家的军民两用技术融合率非常高，达到了85%的核心军事技术是民用技术，80%以上的民用关键技术可直接用于军事目的。美国国防部推选的国防关键技术与商务部列出的提高经济竞争力的关键技术中，约80%是重叠的①参见冯亮、朱林：《中国信息化军民融合发展》，30页，北京，社会科学文献出版社，2014。。

（三）融资机制

1.基于利益基础的市场与政府关系治理方式

融资治理的实质，是基于利益基础上的市场与政府关系治理。以美国为代表的发达国家军民融合度之所以相当高，固然与其不断追加国防支出有关，但仅凭有限的国防经费远远满足不了庞大的军民融合产业发展支出。因此，一些发达国家凭借自身成熟的市场体制和资本市场体系，利用有限的国防军费撬动庞大的社会资本，为打造一个开放的创新的军民一体化军工产业体系提供雄厚的资金保障，并通过安全审查机制、风控管理机制等进行有效安全治理。世界主要国家在融资治理上的主要代表，是美国式的将军工企业与金融机构、共同基金形成利益共同体，所形成的以证券市场为主、金融为中介的证券市场主导型融资治理模式。这一模式最大特点，就是借助市场的力量，使社会基金大量进入军工领域，实现金融资源与军工实业的有效对接。具体而言，主要采取三种方法进行融合。

美国六大军民融合企业机构持股前五位统计（2018.02.19）

其一，财团与企业联姻。目前，在美国军民融合企业中占据重要地位的，主要是洛克希德·马丁公司、波音公司、诺斯罗普·格鲁门公司、通用动力公司、雷神公司和美国联合技术公司。这六家公司均进入世界十大军工集团行列，且顺利完成上市。通过剖析其主要机构持股者和比例，可以看出企业与金融机构资本资金的关联，进而找到支撑美国军工企业发展的“内生动力”。从上表（48页）可以看出，美国道富集团、先锋集团、富达管理研究公司等作为控制美国经济的主要金融机构和基金，每家都至少持股三家世界级军民融合企业，其中道富集团和先锋集团是六大企业的共同股东。从五家机构投资占比之和看，最高达37.22%，其他几家平均也在25%以上。这些统计数据表明，美国财团与军工企业联姻紧密，凭借全球资产管理优势及成熟的资本运作经验，助力企业增强竞争力，而企业的大量国内外订单和高新技术发展，又会给金融投资者带来丰厚的资金回报。这种循环使得美国金融机构与企业形成紧密的利益共同体，为军民融合产业壮大创造了巨大发展空间。美国传统国防供应商通用原子能公司并非上市公司，最近十几年能从早期的核武器和电磁炮生产方向，转向无线和激光技术，在全球无人机市场迅速崛起，并顺利完成企业转型，就是得益于背后以摩根财团为首的金融巨头稳定、持久、专业的资金助力。又如，花旗银行财团曾经控制从事军火生产的波音公司和联合飞机公司，是美国喷气式轰炸机、民兵-Ⅲ洲际导弹、阿波罗计划，以及制造火箭和宇宙空间发射器等军用产品的主要承包商。

其二，股东结构多元化。美国军民融合企业还向公司管理层、公司员工、社会公众等开放入股，通过多元化的股东结构融通更多社会资金。这些股民虽然持股比例有限，但对于企业发展有着重要的内外激励作用。一方面，有利于使员工股权收益与企业利润保持一致，激发企业内在动力；另一方面，军工企业代表国家技术发展的前沿，员工一般能获得稳定的股权回报，又能给社会公众投资者信心，使大量公众资金涌入军工企业，进一步促进企业发展。

其三，资产证券化。就是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券进行融资的方式。它不改变公司股东的股权比例，又能盘活存量资产，提高资产质量，改善资产负债表，拓宽融资渠道，有效缓解企业资金压力。因而，众多大型军工企业都有资产证券化经历，通过与投资者分享收益，实现产业快速转型扩张。比如，2006年，雷神公司将价值1.73亿美元的资产抵押给SPE，从而获得1.13亿美元的证券化融资①参见胡栋梁：《我国军民融合产业融资问题研究》，24页，东北财经大学硕士学位论文，2015。。

除了证券市场主导型融资方式外，还有两种融资模式。

其一，通过发挥政府主导作用，大力吸引社会资金进入军工领域。日本是两次世界大战的战败国，受国际公约约束，不能拥有专门的国有军工企业。但日本政府却通过财政补贴、制定金融优惠政策、设立政策性金融机构和引入国际资本等方式，推动军、民、政协同发展，引导日本走出了“寓军于民”的军民融合产业发展新路径。特别是其注重设立支持军工发展的政策性金融机构，为难以从民间借贷的民品企业和高新技术企业提供贷款，鼓励企业发展军民融合产业，引导民间资金向政策支持的产业方向流动，这对于日本政府优化政策性产业布局，实现寓军于民的军民融合产业，战略意义重大。又如以色列，其1993年成立的YOZMA基金，也是由政府出资1亿美元成立的。不过在完成引导社会资本的任务后，政府又通过资本回购方式退出，既保证了收益，又实现了滚动投资。

其二，通过成立公共项目基金方式，将私有资金与政府政策配套，以进入军民融合相关项目领域。比如，澳大利亚基础设施产业基金（Australian Infrastructure Fund）成立于 1997 年，主要业务范围是引入社会资本投向交通基础设施领域，包括航空、轻轨、海港及收费公路，主要项目有珀斯机场、昆士兰机场、新皇家阿德莱德医院、澳大利亚巴拉腊特水处理中心等。这一基金的成立，不仅使澳大利亚政府的基础设施建设支出从原来占预算的14%下降到现在的5%，而且在全球市场中已占据重要地位，基金量超过1.04万亿澳元（约1733亿美元），近15年年度复合增长率超过11%①《 澳大利亚基础设施产业基金市场概况》，中华人民共和国商务部网站，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/dxfw/nbgz/201210/20121008375236.html.。还有，欧盟结构和投资基金（ESF）、沙特公共投资基金（PF）、以色列 YOZMA基金，以及美国为支持中小企业发展成立的SBIC政府引导基金和创业投资基金、DARPA基金等，都是类似基金，体现了军民融合领域对社会资金的开放性和融入度。

2.基于安全基础上的融资风险治理

军民融合产业的涉军涉密特性，决定其融资特性，既需要基于效益基础上的利益治理，还需要基于安全基础上的风险治理。美国和欧洲等国家和地区规定，外商投资必须经过国防安全审查。通过修改相关投资法规，这些国家对可能影响其自身利益或国家安全的外国投资都有设限。

美国根据1950年《国防生产法》中的“埃克森—弗罗里奥规定”（The Exon-Florio Provision），建立起现行的外国投资审批制度。这一规定授权总统对国防及其相关部门的外资进行管制。1992年，美国国会又通过《埃克森—弗罗里奥修正法》，增加对外国政府控制的企业在美并购进行安全审查的条文。2003年，美国出台《保护重要基础设施和资产的国家战略》，对农业、水资源、公共卫生、应急服务、国防工业、电信、能源、运输、银行金融、化工、邮电、信息技术等12个重要基础设施部门予以保护。

2005年，法国政府颁布法令，规定外国公司如投资证券、研发、窃听设备、与产品安全相关的审查服务、重要基础设施的信息体系、密码服务、武器装备生产、涉及国防部合同的设计和设备供应等战略性部门，必须得到部一级批准才被许可②《如何认识和顺应经济全球化》，百度文库，https://wenku.baidu.com/view/822eb40590c69ec3d5bb7596.html.。

目前，加拿大议会也正酝酿修改《加拿大投资法》，将外国投资的审查范围，从某些价值很大和敏感的部门，扩大到任何可能影响国家安全的部门。