新城镇化背景下农村集体土地所有权征收与补偿的法律问题研究

石顺

【摘 要】自改革开放以来，随着我国经济的发展和国际化地位的不断提高，我国的城市化进程已历经三十多年，我国的农村和城市的面貌发生了翻天覆地的变化。特别是近十年来，我国城市化的步伐突飞猛进。由农村变城镇，再发展成中小城市、大城市，最后扩张成国际化大都市，这已经成为了我国城市化的发展路径和典型模式。城市的发展离不开土地的支撑，如何取得并合理使用土地就成为城市发展进程中必须面对和妥善解决的问题。

【关键词】集体土地所有权；征收；补偿

一、农村土地所有权流转的基本概述

根据我国《土地管理法》第4条规定可知，农村集体土地所有权的征收涉及的土地，包括：农业用地、建设用地和未利用土地。近年来，随着我国各地城镇化进程的推进，农村和城市郊区的大量土地被征收，不仅导致集体土地所有权的丧失，而且也导致被征收土地上的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体建设用地使用权等权利的消灭这些他项权利的主体大多认为其所丧失的权利应获得合理补偿。虽然目前我国立法对此并未予以明确的规定，但由于征地补偿费中的“土地补偿费”被认为是对土地权利丧失的补偿，而且可通过民主程序在集体内部予以分配，被征收的集体土地上的他项权利人遂主张其损失应在土地补偿费的分配中获得弥补，由此产生了大量的纠纷。从近几年我国各地的相关司法实践来看，此类案件虽然在数量上较涉及集体成员资格确认的土地补偿费分配纠纷要少，但因涉及被征地的集体经济组织、他项权利人以及未被征地的集体成员等多方利害关系人的利益，故具有重要意义。

二、我国农村集体土地征收的立法问题若干不足

（一）集体土地用益物权价值在征收补偿中被低估

《物权法》第42条是关于征收补偿的核心条款，其中第3款规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。但是，该条款并没有明确任何补偿原则、标准、范围、程序或救济，呈现出宣示意义超过实际功效、重原则轻规则的处理的特点。关于土地用益物权征收补偿的法律规定呈现出“空洞”、“矛盾”的特点，这导致集体建设用地及宅基地的使用权价值在征收补偿中被虚化。由于国家层面缺乏可操作的法律规范，集体土地用益物权的征收补偿认定只能由各地自行其是，直接结果就是价值被普遍低估。

（二）集体土地上房屋处分权价值在征收补偿中无从体现

我国现行立法规定土地使用权与地上建筑物所有权必须一体处分，采取近乎结合主义的立法模式，故对集体土地使用权权能的限制当然波及地上房屋所有权权能。现行法一方面认定集体土地使用权与地上房屋所有权属性和内容是不相同的物权，另一方面却在权利行使上坚持二者不可分割处分的规则，权利人无法根据自己的意愿单独处分自己的权利，故此两种权利的独立性名存实亡。严格讲，现行法下的集体建设用地使用权、宅基地使用权与地上房屋所有权并不是真正独立的物权。所谓”房随地走、地随房走”的规则，要确保土地使用权与地上房屋所有权主体一致，必须始终为同一人所拥有。这一做法本身不仅于法无据，而且还人为地造成了程序叠加，对于征收效率的提高和被征收人之权益保障而言都是有害而无益的。

（三）争议处理机制不完善

按照《土地管理法实施条例》和各省的地方性法规的规定，集体土地征收是强制性的，被征收单位不得拒绝，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准提出异议，不能对是否可以征收提出反对异议，农民权利得不到足够的维护。在程序上，对补偿标准有异议的，有权要求批准征收土地的人民政府裁决，对于裁决结果不服的，可以根据最新修订的《行政诉讼法》的规定起诉，但是如果地方政府拖延不作出裁决，法院则对案件不予受理。即便法院可以受理该案件，如果当事人对征收决定不服提起诉讼，法院会因公共利益在法律认定层面暂无规定而陷入无法可依的境地。

三、农村集体土地征收与补偿的立法完善

（一）确立纲领性内容

目前，我国现行的不动产征收法律制度主要以《土地管理法》征收制度为龙头，以《土地管理法实施条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》为配套的征收制度的体例。此外，《物权法》及一系列单行法对征收补偿范围作了一些原则性规定。由于征收涉及对他人不动产所有权剥夺和补偿问题，因此征收审批及补偿的程序是保证公平的重要立法内容。公开、透明而且严密的征收审批及补偿程序非常复杂和繁琐，这就需要立法作出科学细致的规定，各地补偿范围、标准与安置的方式也不尽相同，而《土地管理法》难以较为全面的规定征收制度。我们可以借鉴日本的立法体例，制定统一的《土地征收法》，将与土地及地上定着物等财产的征收程序和不动产范围与标准的认定进行统一规定。

（二）完善征地处理的救济机制

拟征地行为是否可诉，关键要看其是否属于行政行为。一般行政行为构成要件主要包括：行政行为主体应当具有行政主体资格；行政行为应符合行为主体的权限范围；行政行为的内容应当合法、适当；行政行为应当符合法定的行政程序。由此可知，市、县级人民政府的拟征地行为不属于行政行为。一方面，行为主体不适格。根据我国《土地管理法》的相关规定，集体土地的征收，是有省级人民政府才有批准权，省级人民政府才是适格主体，市、县人民政府没有法定资格和权限作出集体土地征收的决定。另一方面，公告的内容仅限于征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等，并无相应的补偿、安置方案，该行为内容不合法。

（三）提高补偿标准与明确补偿具体分配规则

我国《物权法》第42条规定的补偿范围已经相当全面，但补偿标准尚还存在不足之处，即该条没有规定土地补偿费、安置补助费、地上定着物及林木、青苗等的補偿费、失地农民的社会保障费如何确定的问题。《土地管理法》及其实施条例没有规定”社会保障费用”，并且补偿仅限于直接损失，即按照被征收土地的原用途给予补偿。然而，土地征收后，政府获得的是高额的市场拍卖价格。我国集体土地所有权征收补偿标准的确立应立足于我国土地征收状况及其社会背景之考量。因此，我国土地征收补偿标准应坚持市场标准，按照土地征收决定生效时的同类土地的市场价格确定单位土地面积的补偿标准，计算征收土地和地上定着物、林木、青苗等财产补偿费用。

目前，国家层面的现行统一立法对征地补偿费的具体分配规则，还没有作出明确规定。有些省级人民政府颁布的土地征收管理办法，对此作出了不同内容的规定，笔者认为，补偿费按照公平、合理的原则，直接拨付给农户更加合理；实际中不能直接支付给农户的，应坚持支付给被征收土地的农民集体经济组织，由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织全体成员谈论决定拨付给农户的具体方法。

【参考文献】

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