新形势下生产建设项目水土保持全过程管理刍议

刘 坤

(枣庄市水利勘测设计院，山东 枣庄 277000)

随着我国经济快速发展，各类生产建设项目数量不断增加，带来经济效益的同时，其建设过程往往会导致严重的水土流失，对周边自然生态环境造成巨大影响。党的十八大将生态文明纳入中国特色社会主义事业总布局，水土保持是生态文明的重要组成部分，控制生产建设项目水土流失是我国水土保持工作的一项重要内容[1]。

由于生产建设项目水土流失的复杂性和水土保持工作的特殊性，建设单位作为生产建设项目水土流失的主体责任人，必须提高水土保持意识，建立科学的管理体制，将水土保持纳入整个项目管理过程，从源头重视水土保持工作，明确水土保持目标，落实各项措施，最大程度降低水土流失危害。生产建设项目水土保持管理工作是项目管理的重要组成部分，绝不可因其建设内容少，工程投资低而忽视。

1 生产建设项目水土保持全过程管理的概念

项目管理(project management)是指在项目活动中运用专门的知识、技能、工具和方法，使项目能够在有限资源的条件下，实现或超过设定的需求和期望的过程[2]。

项目建设程序是指项目从策划、评估、决策、设计、施工到竣工验收的整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后次序。项目全过程管理就是按照建设程序，通过项目策划和项目控制，使项目的费用目标，进度目标和质量目标得以实现的管理模式。

生产建设项目水土保持全过程管理就是运用工程管理理论和方法，结合水土保持特点，对项目整个建设周期的水土保持工作进行计划、组织、指挥、协调和控制的专业化活动。其核心目的是控制项目建设过程中的水土流失，改善项目区周边生态环境，落实水土流失防治指标，促进当地水土资源的可持续利用和生态系统的良性循环。

2 生产建设项目水土保持全过程管理的特点

生产建设项目水土保持全过程管理实际就是在项目各阶段引入水土保持理念，整合建设资源，协调参建单位，监督管理整个过程。需要建设单位具有扎实的技术力量，先进的水保理念和较高的管理水平。生产建设项目水土保持全过程管理有如下几个特点。

(1)科学性，以水土保持学科为基础，以项目管理为手段，将水土流失特点和工程建设程序相结合，科学的制定水土保持管理体系。

水土流失有其自身的发展规律和特点，项目建设过程中的水土流失往往是由于施工单位、建设单位缺乏相应水土保持知识导致的。水土保持全过程管理则是按照项目管理的基本原则，根据水土流失的特点和规律，对整个项目建设过程提供水土保持意见，从源头控制水土流失。

(2)全面性，水土保持工作涉及整个项目建设过程，在项目管理中引入水土保持理念，可以有效地落实“三同时”制度。

图1 水土保持全过程管理各阶段主要任务

项目建设程序繁多，环环相扣，其中任何环节的缺失都无益于水土保持目标的实现。在实际操作中，全面化、整体化的管理，才能促使各单位的通力协作，更好地落实水土保持各项措施。

(3)系统性，水土保持管理可以有效地衔接项目各阶段，协调各单位，科学地指导与管理项目建设过程。

水土保持工作包含设计、监测、监理、施工、验收等多个环节，本质上是相互联系的，但由于实施过程中，各阶段委托服务单位不同，出发点不同，导致水土保持工作出现衔接不畅，方案无法落实等问题。水土保持全过程管理则可以将各阶段的水土保持工作看成一个系统来进行综合管理，有利于水土保持理念贯彻落实。

3 新形势下水土保持全过程管理的工作要点

3.1 相关要求

根据国务院《关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》(国发〔2015〕58号)、水利部办公厅关于贯彻落实国发〔2015〕58号文件《进一步做好水土保持行政审批工作的通知》(办水保〔2015〕247号)等文件的要求，建设单位可自行开展也可委托相关机构开展水土保持方案编制和水土保持监测工作。

根据国务院《关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)、《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)等文件的要求，水行政主管部门要加强事中事后监管；水土保持方案将执行严格审批与跟踪检查，实施联合惩戒；水土保持设施的验收工作明确由项目法人自主验收，第三方机构编制验收报告[3]。

新形势下，水土保持工作由原来的重事前审批逐步向审批与监管并重转变，将实行最严格的水土保持方案审批、最严格的事中事后监管和最严格的水土保持执法[4]。如何做好水土保持工作，是建设单位面临的重大问题。

3.2 阶段划分

目前，我国项目基本建设程序主要分为三个阶段，分别是：前期工作阶段，包括项目建议书、可行性研究报告和施工图设计等；建设实施阶段，包括施工准备、建设实施等；竣工验收阶段[5]。

水土保持工作主要划分为以下三个阶段：方案阶段，主要是水土保持的规划与设计；实施阶段，主要是对施工、监测、监理的管理与协调工作；验收阶段，开展水土保持专项验收工作。如图1所示。

3.3 内容和重点

3.3.1方案阶段

(1)成立水土保持全过程管理工作组，组织学习水土保持相关法律法规，明确工作任务与目标。

(2)委托专业的水土保持咨询机构，提前参与项目选址、规划与立项，参与项目建议书等前期规划材料的编制，提出水土保持意见。统筹协调各咨询、设计单位，解决水土保持问题。

(3)委托专业的水土保持方案编制单位，及时解决方案编制中主体工程存在的问题。报水行政主管部门审批，及时缴纳水土保持补偿费。

(4)组织协调方案编制单位、主体各专业设计单位落实水土保持方案的后续设计，确保水土保持措施有效可行。对于方案和设计调整情况，及时履行变更手续。

方案阶段的水土保持工作，重点是专业水土保持咨询机构的提前参与，确保“同时设计”。只有提前介入，才能避免项目在选址、规划、设计等过程中违背水土保持相关法律法规，才能更好地编制水土保持方案[6- 7]。

3.3.2实施阶段

(1)完善水土保持全过程管理工作组，明确责任人，由工作组总体负责施工、验收阶段的水土保持工作。

(2)建立健全水土保持各项制度，明确各单位的水土保持责任与义务。

(3)协助监测单位开展水土保持监测工作，确保六项指标的控制实施效果；协助监理单位开展水土保持监理工作，确保水土保持措施的施工质量和效果。

(4)协调各级行政主管单位，主动向水行政主管部门汇报水土保持工作，及时接受水行政主管部门的监督检查。

(5)协调工程建设各相关单位，相互配合，共同做好水土保持工作。

(6)做好水土保持档案管理工作，记录水土保持大事记。

(7)落实水土保持资金来源，做好专款专用。

实施阶段是水土流失的主要阶段，该阶段水土保持工作最重要的任务是协调各个单位落实水土保持“三同时”制度。只有在施工过程中，各部门相互配合，统一调度，才能完整地将水土保持方案落地，才能有效控制水土流失，为验收打下良好的基础。

3.3.3验收阶段

(1)确定第三方评估机构并审查其独立性和技术条件、评估能力。

(2)配合评估单位现场勘测，组织开展水土保持设施初验，及时整改问题。

(3)及时向水行政主管部门汇报验收工作开展情况，配合现场监督检查。

(4)组织召开验收会议，形成验收鉴定书。

(5)向社会公开验收鉴定书、验收报告、监测总结报告等相关文件。

(6)项目投入使用前，将上述材料报水行政主管部门备案。

(7)及时归档相关资料，整理总结水土保持全过程管理经验，检验水土保持管理工作成效。

(8)落实水土保持设施的管护责任，确保安全运行和发挥效益。

水土保持设施验收是落实水土保持“三同时”制度的最后一环，也是检验水土保持全过程管理成果的最后一步[8- 9]。有效的验收工作可以及时发现并整改水土流失问题，敦促建设单位依法履行水土保持义务，也可以积累管理经验，推广品牌，有助于建设单位树立良好形象。水土保持设施验收中，建设单位的水土保持意识是关键，第三方评估单位的工作是重点，各参与单位的配合是基础，只有三方协同，才能走好水土保持的最后一步。

4 结语

在项目整个建设周期内，水土保持全过程管理可以提高水土保持工作效率，减少因管理不专、业务不精、经验不足导致的水土流失问题；可以提醒建设单位履行法定义务，保障水土保持方案全面实施；可以检验水土流失防治效果，积累水土保持管理经验。采用水土保持全过程管理是落实“三同时”制度的重要保证，是建设水土保持生态文明工程的重要支撑。

现阶段，建设单位对水土保持工作的重视程度不够，资金投入不足，管理体制不健全，水土保持全过程管理的理论和实践还非常缺乏。在国家全面推进“放管服”改革的新形势下，引入全过程管理概念有利于推进水土保持工作的信息化和现代化，有利于规范建设单位的行为，水土保持全过程管理的应用和推广是一种必然趋势。