特色小镇开发建设中PPP模式应用研究

阙秋莹 贾成斌 蒋晓涵

摘要：运用PPP模式建设特色小镇不仅可以解决融资困难的问题，还可以提高建设运营效率，盘活社会资本，减轻地方政府财政压力。加强PPP项目的学习、以产业为中心，加强特色小镇的“特色产业”优势，加强地方监管，防止房地产化等倾向，以提高PPP模式在特色小镇开发建设中的运用效率，推动特色小镇由“多而广”向“小而精”发展，有效推动当地的经济发展，促进城乡发展。该研究对于运用PPP模式建设特色小镇具有重要的现实意义。

关键词：特色小镇；PPP模式；融资模式

中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）03-0062-02

一、 引言

特色小镇是指立足一定资源禀赋或者产业基础的非建制镇和非产业园区，利用大约3平方公里土地空间，聚集高端要素和特色产业，兼具特色文化、特色生态和特色建筑等独特魅力，打造的一种创新创业平台。特色小城镇是指立足建制镇的产业资源和产业形态，推动乡村振兴发展的特色小镇。特色小城镇是促进城乡发展、推动乡村振兴的重要平台。在2016年国家发改委发布的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》中指出要把加快建设美丽特色小（城）镇作为落实新型城镇化战略部署和推进供给侧结构性改革的重要抓手，借鉴浙江等地采取创建制培育特色小镇的经验，努力打造一批新兴产业集聚、传统产业升级、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美的美丽特色小（城）镇。

然而随着特色小镇的不断发展，随之也出现了房地产化、发展同质化、产业单一、政府债务风险增大等各种问题。在2018年8月国家发改委发布的《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》中明确指出，要以引导特色产业发展为核心，严控房地产化倾向、严防政府债务风险为底线，加快建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制，逐年淘汰政府综合负债率超过100%通过国有融资平台公司变相举债建设的风险小镇。基于此，特色小镇的融资模式也需要拓展和创新，尤其是在最近两年，我国GDP增速明显放缓，地方政府负债率过高，财政压力加大的情况下，运用PPP模式助力特色小镇的发展，引入社会资金，对于盘活社会资本，推动企业（特别是中小企业）的发展有重要意义。

二、 特色小镇的融资模式

特色小镇项目具有需求资金量大、资金回流周期较长等特点，资金问题是制约特色小镇建设和发展的主要瓶颈之一。从国内各地的特色小镇开发建设情况看，资本市场的融资方式为适应生产建设需要逐渐衍生出主要的两种融资模式即债权融资和股权融资。债权融资是指资金需求方通过借钱的方式进行融资，而融资方在获得资金的同时必须要承担利息，借款到期后要向债权人偿还资金的本金。股权融资则是指持有企业股权的股东以出让部分企业所有权，引进新的股东或战略投资者从而达到融资的目的，同时总股本也相应增加实现增资扩股。

三、 马市生态文化旅游特色小镇PPP模式应用案例

泰和县马市生态文化旅游特色小镇 PPP 项目的运作方式选择，根据项目中政府希望社会资本方承担的职能和风险来进行科学判定，根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对 PPP 操作模式提出的指导意见，以及对项目的自身特点分析，泰和县马市生态文化旅游特色小镇 PPP 项目拟采用 DBFOT（Design-Build-Finance-Operate-Transfer），即设计一建设—融资一运营一移交的运作方式。此模式以社会资本承担项目的建设投资和项目全生命周期的融资、运营、维护、管理及服务。合作期满后将资产全部无偿移交给政府或政府指定机构。政府的参与角色边界控制在运营期公共产品及服务的定价管理、公共服务质量及数量的监管的落实等方面。由政府招标确定的社会资本，和政府签订PPP合同共同组建SPV项目公司负责项目具体事宜，通过合同明确风险分担机制、投资回报机制、主体责任分配等内容。项目公司应在合作期内以届时有效的中华人民共和国以及省、自治区、直辖市或行业的标准、规定、规范为准，承担费用、责任和风险，负责本项目的融资、建设、运营和维护，项目施工后会与土地承包商、运营商、原料供应商签订相应合同，并于合作期满时将项目公共基础设施类、文化类等资产所有权无偿移交给政府方，并由社会资本来进行运营管理并获得适当盈利。

四、 运用PPP模式建设特色小镇的优势

作为加快新型城镇建设的重要突破口，特色小镇势必成为中央和各地方政府下一阶段的重要任务。用PPP模式建设特色小镇在许多方面都具有较大优势。

（一）降低政府投资成本，提高建设效率。

对于政府来说，PPP模式帮助整合社会资源，吸收社会资本，在建筑、规划、管理、人才等方面加入私营企业的帮助，降低政府的投资成本。其中，建立特色小镇的主要成本包括项目建设成本、运营成本、维护成本、管理成本和可能出现的风险（不可抗力）。在PPP模式下，政府通过签订合同将成本外包给私营企业，减少政府的财政负担。有研究表明对比于传统的融资模式（政府财政支出和金融机构借款），PPP模式可以为政府节省17%的融资费用。而政府在合作过程中主司监督管理和协调统筹的工作，有利于帮助政府从冗杂的建设事务中解脱出来，从而更好地保证工程质量。

过去政府投资公共设施建设成本较高，专业技术能力不强，缺乏优秀的人才指导，造成了粗放式的规模化发展道路，效率低下。通过引入民营企业，借助其优秀的专业知识背景和融資渠道，刺激政府在城镇设计、建筑施工、管理运营等方面的革新，推动政府提高效率，降低成本。

（二）刺激经济发展

对于私营企业来说，PPP模式是一个机会，可以参与到公众服务的投资和运营中，这是一块巨大的市场，过去是由政府部门包揽，但是通过PPP模式民营企业可以介入市场，拓展经营项目，实现新的盈利创收点。从全国落地示范项目合作主体来看，民营企业积极参与了PPP项目的建设，截至2018年6月底，866个落地示范项目中包括448个独家社会资本项目和418个联合体项目。签约社会资本共1516家，包括民营598家、港澳台40家、外商17家、国有821家，民营企业占比39.4%，仅次于国有企业。

五、 发现的问题

虽然在特色小镇的建设运营中运用PPP模式有各种优点，但是随之也出现了很多问题，出现了一些失败的PPP项目，杭州湾跨海大桥就是一个PPP项目失败的典型案例，作为国家级重大交通项目，由于前期预估失误，造成地方政府亏损严重，2013年全年缺口达8.5亿元。主要有以下问题：

（一）概念认识模糊

发展初期地方政府和企业对PPP没有清楚的认识，加之PPP模式结构复杂，没有严格定义和分类。所以在实施项目的过程中最大的工作就是合同双方的沟通协调。PPP模式在我国是新奇的事物，早年虽有个例，但真正被提及却是在智慧城市发展阶段，在很多方面还不成熟。企业存在炒作概念、急功求进、追求短期回报等行为，政府也会因为判断失误而导致项目失败。

（二）PPP项目落地实施困难

对于经济发达地区而言，由于其巨大的经济优势和财政补助，并不需要PPP模式来进行融资。例如大瑶镇是中国花炮之乡，产城融合较好，花炮已经成为小镇的支柱产业，所以在投融资方面并不依靠社会资本的注入。而对于一个经济基础较差的地区来说，基础设施落后，盈利环境不佳，无其他收入项目，无法吸引社会资本，PPP项目进行困难。从财务部的数据口径计算，特色小镇PPP项目入库率仅为12%，国家级示范项目数量仅2个，省级示范项目仅13个，项目落地率远远低于一般PPP项目平均落地水平，可见我国特色小镇PPP项目存在较为严重的落地难问题。

（三）政府负债风险

虽然现今政府债务风险整体可控，但仍存在一些地方政府通过PPP项目来变相举债经营，虽然项目初期可以缓解地方政府的财政压力，但是长期而言加重了政府后期的还款压力，隐含着债务风险。

（四）重建设，轻运营

一些特色小镇PPP项目仅仅实施到小镇的基础设施建设为止，而其后的运营工作却没有继续施行，造成后期运营乏力，不能到达预期效果。并且一些地区存在“产业为幌，地产为实”的现象，严重影响了小镇的后期持续经营，偏离了特色小镇发展的初衷，违反了财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（简称“92号文”）（仅有建设项目，无运营内容）。

六、 对策建议

针对已经出现的问题，结合目前PPP模式在特色小镇建设中的应用情况，本文提出如下的对策建议：

（一）加强特色小镇PPP项目学习

无论是政府部门还是企业，都应加强特色小镇PPP模式的认识和学习，通过开办讲座、在线学习、策划咨询等方式加深合作双方对特色小镇PPP模式的理解，有助于提高合作双方的谈判效率，加强合作流程，避免因概念模糊而导致的失误。其中应重点防范企业急功求进的行为，通过加强学习把民营企业的目标定在长期利益上面，通过后期经营来获得持续稳定的收入。

（二）以产业为中心，强化小镇优势

对于优势不足而无法吸引到社会资本的PPP项目，小镇应回归自身，寻找适合地区经济发展的优势，发掘新的输出点，创造优良的盈利环境，以此来吸引社会资本。特色小镇多以传统文化和历史而闻名，在当前时代背景下，特色小镇的实力输出点应贴合时代的要求，秉承创新创造的原则，以更加现代化的方式向外界展现文化的厚重，以此来引起更多的关注，加强特色小镇PPP模式的吸引力。

（三）加强地方债务监管，防范负债风险

虽然现今地方债务情况有所好转，但是中央监管仍不能放松警惕，应继续严格审核不实的PPP项目，防范地方政府借PPP项目来变相举债的行为，同时深化改革地方官员的评级体制，从长远分析看待地方官员的执政业绩，严禁通过短期效益来提高业绩，而不顾地方长久发展利益的行为。

（四）拓宽融资渠道，解决资金不足

为保证特色小镇建设资金，相关部门应积极创新拓展特色小镇PPP项目融资方式，拓宽融资渠道，发掘新的融资平台，保证特色小镇的资金收入。具体的做法有鼓励银行参与特色小镇PPP项目，鼓励企业或银行收购景区门票收费权等相关盈利权、经营权来为项目筹集资金

（五）特色小镇“特”为先，防范小镇地产化风险

坚持以特色建镇的发展理念，充分发挥地区优势，发掘特色产业，打造具有核心竞争力和可持续发展的产业生态，防止千镇一面和房地产现象的发生。正确解读92号文件所提及的“商业地产开发”，不得将房地产、商业地产等项目本身作为PPP项目的主体。对于已经过度房地产化的项目，建议对项目合作范围进行修改，变更项目运作模式，可在原项目范围基础之上，根据实际情况配比一定的运营服务或使用者付费内容，转化PPP项目营业模式。最新的92号文件表示，对于情节严重的房地产化、无特色化、无生态化小镇，应予以淘汰。这表示特色小镇的发展将告别命名制，走向了创建达标制，设立标准化的指导发展体系，从“多而广”向“小而精”发展。

七、 结语

特色小镇PPP项目不仅可以盘活社会剩余资金，促进当地企业（尤其是中小企业）的发展，而且可以解决特色小镇建设的融资困难，建设运营周期长等问题，减轻当地政府的财政压力。不过也要严防房地产化，形式化等问题的出现，加强监管。让特色小镇PPP项目真正助力全国经济发展！

参考文献：

[1]李鹏.浅析PPP模式在特色小鎮建设中的应用[J].招标与投标，2018，6（9）：54-57.

[2]徐可，马光德，李朋飞.PPP模式在特色小镇建设中的应用研究[J].中国管理信息化，2018，21（18）：189-190.

[3]翟璐，李峰.PPP模式下特色小镇的风险评价与控制研究[J].当代经济，2018（8）：4-6.

作者简介：

阙秋莹，女，江西赣州人，江西财经大学学生，研究方向：金融工程；

贾成斌，男，河北邯郸人，江西财经大学学生，研究方向：金融学（FRM）；

蒋晓涵，女，重庆人，江西财经大学学生，研究方向：金融学。