生态文明建设中检察机关的主体地位探析

摘 要 自党的十八大以来，生态文明建设成为新时代“五位一体”建设的重要组成部分。党的十八届四中全会提出了建立检察机关提起公益诉讼制度，并于2015年施行了试点方案。近年来产生了以“燃烧煤矸石熏死大片森林跨区行政诉讼案”为代表的不少实践案例，也引发了有关检察机关主体地位的很多争议。检察机关作为“公益诉讼人”，需要界定其主体范围、协调公益诉权与检察权之间的关系、建立配套制度。

关键词 生态文明建设 检察机关 公益诉讼

作者简介：徐芃，中国人民大学附属中学。

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.147

一、引言

燃烧煤矸石熏死大片森林跨区行政诉讼案（以下简称本案）是2018年服务保障新时代生态文明建设十大典型案例之一。在本案中，利川市溜子湾矿业公司对林地采矿并露天燃烧煤矸石，其所产生废气直接排入大气，导致周边林木大片死亡。利川市林业局仅针对采矿区作出了行政执法活动，未针对被熏死的林木履行监管职责。在检察机关发出《检察建议书》后，利川市林业局仅将林木损毁作为大气污染案件移交利川市环境保护局办理。为此检察机关依法提起行政公益诉讼。法院根据《森林法》《大气污染防治法》相关规定，认为本案影响区的森林属于利川市林业局的管辖范围，判决确认利川市林业局未依法履行职责违法，责令其限期对涉案非法烧矿毁坏森林的行为依法履行职责。

本案体现了政府、检察机关、法院在环境保护中的各自职能，其中检察机关具有提起行政公益诉讼的新型职能。自党的十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义的总布局，以保障中华民族在不断发展的同时享有美好的环境。为此，近年來我国推出多项环境保护制度创新，其中党的十八届四中全会提出了建立检察机关提起公益诉讼制度并于2015年开展了制度试点，产生了以本案为代表的不少实践案例，也引发了有关检察机关主体地位的很多争议。

二、检察机关主体地位的变化及其矛盾

（一）环境公益诉讼中的诉讼主体变化

在本案中，检察机关在发出《检察建议书》后，由于林业局没有采取措施履行应尽的职责，而是仅仅将案件移交其他部门处理，检察机关便应当提起行政公益诉讼。这种诉讼类型不同于以往由环保组织提起的环境民事公益诉讼。依据2015年中央全面深化改革领导小组审议通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《方案》），检察机关能够以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。如此一来，环境公益诉讼中的诉讼主体发生了变化，检察机关成为了环境行政公益诉讼的重要诉讼主体之一。

（二）检察机关新增职能及其引发的矛盾

从我国现行立法来看，检察机关在原有的侦查、批捕、提起公诉及法律监督职能之外，新增了提起公益诉讼职能。2018年《宪法》第134条规定，检察机关是国家的法律监督机关，2018年《行政诉讼法》第11条，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。而依据2018年《人民检察院组织法》第20条，检察机关的新增了提起公益诉讼职能，2017年《行政诉讼法》第8条，当事人在行政诉讼中的法律地位平等。检察机关提起公益诉讼，其就属于参与法庭的一方当事人，在法律地位上与另一方被告应是平等的，但是《方案》规定检察机关的主体地位为公益诉讼人，其在提起行政公益诉讼之前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，这不同于一般意义上的原被告关系。同时，检察机关的法律监督权使其在诉讼中的主体地位高于另一方，甚至由于其拥有对于整个合议庭的监督权力，在法庭中有着最高的地位。现行立法对检察机关的主体地位的确立存在上述矛盾，导致检察机关在生态文明建设中的主体地位模糊而不准确，严重影响了检察机关自身定位及与其他机关的关系，且对生态文明建设的法治化产生消极影响。

从理论层面上分析，检察机关作为环境公益诉讼原告主体的资格没有明确的理论来源。作为公益诉讼人的检察机关，并非诉讼原告方，因为诉权具有“权利本位”属性，检察机关不享有环境权益，也不是环境权益受损的一方，与环境污染不具有直接利害关系，因此不能成为诉讼原告。

综上所述，检察机关在新时代生态文明建设中新增了提起公益诉讼等职能，在理论与实践中引发了诸多矛盾，其中最核心的矛盾在于检察机关被赋予了超越原告的地位与职能，打破了现有诉讼制度中的平衡关系。具体而言，行政诉讼主体包括人民法院和诉讼当事人。两方当事人地位平等，法院对此做出裁决，这样的诉讼主体关系是公正的、稳定的。检察机关作为当事人一方，却有着高于另一方的法律地位，这就打破了原有诉讼主体关系。这样导致的后果是法院迫于一方压力，极有可能导致不公正的判决出现，且《方案》实践以来诸多案例表明，该类诉讼中检察机关几乎不存在败诉风险。

三、检察机关主体地位的完善建议

随着我国生态文明法治建设的推进以及《方案》的持续实践与推广，以本案为代表的检察机关提起公益诉讼案件将层出不穷，现有的理论与制度供给远远不足以解释检察机关在这些实践中的主体地位及其正当性、合理性。笔者依据上述的分析以及外国的制度经验，为我国检察机关主体地位的完善提出以下建议。

（一）“公益诉讼人”的范围界定

由于现行立法并不认可检察机关具有“原告主体资格”，但仍保留了其作为“公益诉讼人”的诉讼主体资格，以诉讼的方式促使检察机关履行环保监督职能，对我国当前环境保护的失灵现象进行补充性救济。但是该类诉讼毕竟不同于检察机关的一般法律监督权，作为特殊的环境行政公益诉讼，应当明确检察机关作为“公益诉讼人”的权利范围，例如起诉条件、举证责任分担、调查取证程序、诉求范围等。

（二）协调公益诉权与检察权之间的关系

检察机关同时具备公益诉权和检察权，需要协调二者之间的关系。一方面，检察机关最基本的职能与权力便是检察权，以该权力介入司法程序，提起诉讼，有着独特的优势，因为检察机关的监督职权，是社会组织及个人所不能比拟的，一定程度上也促使司法程序更加高效。另一方面，检察机关作为诉讼主体，较社会组织而言享有公诉权、取证优势等诸多便利。在美国，检察机关可以为了维护公共利益而提起环境行政公益诉讼，如1970 年《美国空气清洁法》赋予了检察机关在公益诉讼中的原告资格。在我国生态文明建设的关键时期，赋予检察机关公益诉讼主体及法律监督者的双重身份，需要协调自身角色冲突，以免引发检察权与审判权、行政权之间的矛盾。这需要完善我国相关法律和制度的配套衔接。

（三）建立“公益诉讼人”的配套制度

检察机关作为“公益诉讼人”，其配套制度设计包括以下几个方面。第一，规范起诉方式。在环境行政公益诉讼中，应当对案件进行类型化，且对各类案件设立专门的起诉方式;同时，对于支持起诉、督促起诉和直接起诉等不同起诉方式明确适用范围。第二，明确诉讼规则和程序。环境行政公益诉讼应当建立特别规范，对于案件来源与审查、管辖、判决执行等程序以及举证责任分配规则、鉴定规则等做出特别规定。例如，建立通知前置程序，尽量在诉前解决纠纷，减少环境行政公益诉讼占用司法资源之弊端。

参考文献：

[1]中国法院网.燃烧煤矸石熏死大片森林跨区行政诉讼案. https：//www.chinacourt.org/article/detail/2019/01/id/3653860.shtml.2019-01-20.

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