基于整体政府理论视角：十九大后机构改革的价值逻辑

摘 要 整体政府理论着眼于解决公共管理領域的“碎片化”问题，并成为国际广泛认同的政府改革新理念。党的十九大之后，我国新一轮党和国家机构改革在充分吸收历次改革的成功经验基础上，运用带有中国特色的新思路、新方法，推动新一轮机构改革朝着优化、协同、高效方向发展。此次机构改革在价值理念、治理结构、治理主体方面与整体政府理论相契合。

关键词 整体政府 机构改革 以整治碎

作者简介：朱卓婷，南昌大学公共管理学院2016级本科生，研究方向：行政学及国家行政管理。

中图分类号：D63                                                               文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.175

我国党和国家机构改革主要着眼于优化管理体制、完善机构设置、厘清权能关系和合理配置职能等方面，为了避免政府机构重叠、职责交叉、多头指挥、部门主义、效能低下等弊病，采取归并、裁撤、重构、调整等措施，改善政府生态环境，进而适应政治、经济、社会发展的需要。党的十九大之后，新一轮深化党和国家机构改革，既是国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，也是一项影响总体布局与战略布局的系统工程。党的十九大对新一轮机构改革作出了详细安排，从机构设置、资源利用、职能转变、权力下放、党政关系与事业单位方面，明确提出六点要求。在新时代、新征程中，国家领导人辩证地回顾历次机构改革的实践，充分吸收成功经验，汲取教训，解决既有的问题，运用新思路、新方法来推动新一轮机构改革朝着优化、协同、高效方向发展。

新公共管理理论宣扬将市场机制的特点引入到公共管理领域，但是由于两者的融合出现问题，使得在改革后期，公共管理领域出现了“碎片化”服务与“碎片化”治理的困境。为了解决该问题，国外学者结合改革实践、思考研究，提出了整体政府理论，该理论作为一种政府改革新思潮开始兴起。傅雨飞（2013）指出整体政府实践和机构改革都有利于促进政府绩效完善，两者都需要在技术层面上对政府结构进行一定的调整，存在一定的契合度。因此，将整体政府理论用于分析十九大后新一轮党和国家机构改革，能够为改革的具体实施工作提供理论指导与意见支持。

一、协调整合：整体政府理论的内涵

（一）整体政府理论的提出

新公共管理理论随着政府改革的不断深化，暴露了不少问题、遭到了越来越多的诟病，日渐式微，如何治理碎片化政府刻不容缓，而整体政府理论的提出为世界各国推动政府改革提供了新思路与新方向。

英国著名行政学家佩里·希克斯最早在1997年出版的《整体政府》一书中提出整体性政府这一概念，两年后，《在圆桌中的治理》的出版为世人提供了建构整体政府的具体策略，并在《迈向整体性治理：新改革议程》中延伸出整体性治理方略，提出必须通过制度路径加强政府部门间的交流与协作。随后克里斯托弗·波利特对整体政府作出了一般意义上的定义，卢守权（2015）将其表达为“整体政府是指一种渴望实现横向和纵向协调的思考与行动，以期获得更多收益的政府治理模式。”它包括四方面内容：能够促使不同政策强强联合;能够提高稀缺资源的利用效率;能够推动特定环节中不同利益相关者的协同合作;能够为民众提供完整的公共服务。

（二）整体政府理论的发展

希克斯从宏观上把握跨部门协同问题，联合政府、非政府组织、私人组织，进一步扩展整体政府理论，形成了整体治理理论，而“全球化、政治意识形态、理论变迁和技术进步是整体性治理理论产生的四大主因”。

1.希克斯的治理整合三维度

整体治理需要保持上层建筑层面（如政策、规制）与实际行为层面（如服务、监督）的一致性，希克斯指出需从层级归并、功能协调和部门整合的三个维度来识别和理解整体治理。维度之一是整合不同治理层级和同一层级的治理，强调的是对政府组织间关系的整合;维度之二是对功能内部进行协调和整合，属于部门间合作;维度之三是关注部门内部的整合，重点关注新生伙伴关系的整合，伙伴关系强调的是在保持自身部门的独立自主性时，与合作对象整合共有资源协同处理问题。

2.汤姆·林的治理四维度

为了使整体政府理论更贴合实际，英国学者汤姆·林在总结各国整体政府改革的实践经验基础上，提出了整体政府建设最优化的实践模式：内、外、上、下。内在角度指组织内部的合作，强调组织文化、价值观念、人员培训等方面在联合中的作用，创新组织结构;外在角度指组织之间的合作，通过整合结构、建立伙伴关系、领导权共有等途径，实现新的工作形式;上层角度指目标制定需由上而下，并对上承担相应的责任，注重以结果为导向、构建公共服务协议，完善责任机制与激励机制;下层角度强调民众对公共服务的满意度，简化服务传递程序，努力打造一站式服务，形成新的公共服务供给方法。

（三）整体政府理论在中国的运用

根據中国知网数据显示，我国学术界第一次提到“整体政府”这一概念是在2006年，之后逐渐有学者利用这一理论分析相关问题。整体政府理论已被用来研究机构和行政体制改革、构建区域执法协同机制、改善行政审批制度等内容，且大多以打破“碎片化”现状为出发点，强调组织结构、职能设置、业务服务与信息资源的整合。因此，整体政府已经成为分析中国政府问题的重要理论。

二、碎片化：十九大之前历次机构改革的问题

在十九大之前的七次机构改革中，我国行政生态环境整体上得到改善，但新一轮党和国家机构改革依然面临着诸多难题。党的机构设置和职能配置欠缺科学性，保障机制尚未健全，缺乏落实坚持党的全面领导、推进全面从严治党的制度要求;党政关系不够明朗;中央和地方的关系盘根错节且权责划分不够明确;机构编制的科学化、规范化、法定化程度不高，机构编制管理方式有待完善;军民关系、群团组织、事业单位的发展仍存问题。除此之外，由于中国数千年的“官本位”意识，许多政府部门人员认为自己是民众的“管理者”而不是“服务者”，加之受到利益、人情等原因的驱使，在实际操作改革中无法做到“两袖清风”。

（一）机构重叠、职责交叉、权责脱节现象仍然存在

机构改革的初衷是解决政府机构臃肿问题，但是，在经历过前七次的机构改革后，政府内部的机构设置状况虽有改善，但仍欠缺科学性与合理性，不同部门之间依然存在权责与职能重叠交叉的现象。这些问题导致在政府的不同部门管理同一具体业务时，容易出现分摊好处时相互争权夺利，需要承担责任时又相互扯皮、“踢皮球”，既使得行政效能低下，又浪费行政资源。同时，由于政府没有正常履行相关职能且公共服务供给呈碎片化，这使得民众在部门间的相互推诿中，公共服务需求得不到满足，进而导致人民群众产生负面情绪以及提高对政府的不信任感，民众习惯性地不相信政府部门的所作所为及所言，政府形象受损、公信力下降，不利于整个社会的发展。除此之外，职责交叉、权责脱节还会使得监管系统紊乱，政府内出现大量寻租现象、滋生腐败，破坏我国行政生态环境的同时，也损害了民众的合法利益。

（二）被回避的矛盾冲突

利益是个人甚至组织一切行为的推动力，行政部门中的个人也具有“经济人”特征，在某种程度上，他们也想追求个人利益的最大化。但是机构改革并不只是将几个小部门随意融合成一个大部门，而是在简政放权的基础上，按照权责对等、职能相近的原则进行合并，在这一过程容易产生冗余人员、利益冲突、价值选择等问题，所以在改革过程中，执行人员大多选择避开上述矛盾与冲突，回避核心要点，而最终的结果就使得政府机构依然臃肿庞大，行政体制内部效率低下。另外部门与部门之间的利益冲突更需要采取措施进行调解，否则将影响公共服务供给的数量与质量，进而使政府公信力受损、社会发展失去稳定环境。

（三）缺乏对公职人员的培训学习机制

历次机构改革均以精简部门设置、转变政府职能为主要特点，提出适应现实需求与时代发展的各项改革措施，但是在执行过程中却忽视了公职人员能力的适应。其中，不同部门之间的整合促使公职人员被迫从事不熟练的业务，加之部门机构并未组织全面系统的相关培训，并且公职人员的工作机制变革缓慢，使其不能完全适应新环境、新工作，这就必然导致行政效率低下，加强民众对公共服务提供的不满。

（四）局限在行政部门的机构改革

我国谈论的“政府”历来是广义的，除了行政机关，还包括党的机关、人大机关、政协机关以及法院和检察院整个系统，它们都是广大人民群众眼里的政府。但以往的机构改革，无论在中央还是地方，仅将眼光聚焦到政府行政部门层面，并没有从“大系统”角度整体来考虑改革措施及改革对象之间的关系。除行政部门以外的政府机关同样存在着如机构重叠、权责交叉、职能牵扯不清、利益冲突的现象，部门运行效率低下，且与党和国家其他部门的改革不协调，缺乏对人、财、物、信息和技术的系统性整合，资源浪费严重。

三、以整治碎：十九大之后机构改革的价值取向

（一）最基本的价值理念：整体思路

牢固而统一的价值观，是组织建设、发展的基础，整体政府理论聚焦凝聚性文化，以组织内部的文化建设为破出口，追求“内、外、上、下”的文化和价值的变革和重构。我国发展进入新时期，迫切需要一个具有强大聚合力量的中枢系统来解决公共管理领域中的“碎片化”问题，提供战略性领导。

坚持党的全面领导是机构改革的根本保障，也是打造“核心化”整体性治理中枢的最佳选择，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。加强党在机构改革与党和国家事业全局的重大工作中的领导地位，并在组织机构上把党组织嵌入其它相关组织中，使其把握各方面和全过程，进而，从组织上保障党对其它各种组织的有力领导。除此之外，新一轮机构改革宣扬党领导下的“大系统”新理念，突破以往仅局限在政府行政部门的改革，将党组织、人大、政协、司法机关、国有企事业单位、人民团体与军群纳入改革方案，对人、财、物、信息和技术进行系统整合，尝试构建一个真正意义上的“大部门”。

同时，公职人员作为改革行动的执行主体，党和国家应加强对公职人员的工作培训，使得系统整体理念与协调整合思路深入其心，促进理论转化为实践指导，并且完善激励机制与绩效考核机制，激发公职人员的积极性与责任感。在信息化时代，政府通过互联网的连接已与民众成为一个事事相联的整体。随着信息技术的发展，政府各种整合改革措施依托互联网与大数据，实现对机构改革的目标以及业务服务效能的提升。此时，更应该强调公职人员的持续学习能力，促进工作方式的转变，加强公职人员对信息技术的掌握与实践运用，提高公共服务供给的质量水平与行政工作效率。

（二）最优化的治理结构：组织整合

整体政府是对过分强调专业化分工导致组织结构破碎的回应，治理结构优化就是要解决治理主体之间机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题。它提出要整合组织结构，加强协作，科学处理、避免组织的边界冲突事件，促进统筹资源，提高资源的使用效率。此次新一轮党和国家机构改革以功能管理为要点，全面梳理党政机构关系、权责，按职能需要进行跨部门的结构调整。

1.协调政府機构内部关系

为加强部门的协调性与明确性，对政府内部部门作横向调整，分解权力较为集中的部门职权，合并权责相近的部门设置，组建新部门容纳同一职能。同时坚持以人为本，科学合理考虑政府部门人员的利益关系。例如在本次改革中，新组建的自然资源部就整合了国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、水利部等部门的个别职能与责任，实质是将在发展管理理念上具有一致性的职责纳入同一部门，提高资源利用效率，增强行政执行能力。

2.理顺党政机构之间关系

新一轮机构改革提出的党政机关合署办公旨在整合相近的职能与权责，厘清、优化党政关系，提高工作效率，为公众提供更加优质的公共服务。此次改革方案中重点指出，撤销监察部与国家预防腐败局，新组建国家监察委员会，并将其同最高人民检察院与反腐败相关的职责进行整合，与中央纪律检查委员会共同履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称，建立党政合署办公机制。

（三）最高效的协同治理：多元主体

机构改革与国家治理现代化相契合不能仅靠政府行政部门一方的力量，要联合多元治理主体，使“大系统”的结构内部各要素协同运行，提高效率。冯贵霞（2018）总结道：“本次改革在提高协同性上的最大亮点就是党政机构配置和职能设置的协同化。”除此之外，改革对全国人大、政协、军队、群团组织、企事业单位也作出相应机构改善、组织调整的要求。以深化群团组织改革为例，着力解决存在的机关化、行政化、贵族化、娱乐化等问题，并且支持和鼓励发挥群团组织承担公共服务供给作用，提高公共服务供给质量。

参考文献：

[1]傅雨飞.整体政府实践与大部门制改革：契合及差异的比较.当代世界与社会主义.2013（3）.

[2]卢守权.中国政府迈向整体性治理的方略.湖南农业大学学报（社会科学版）.2015，16（3）：81-86.

[3]曾维和.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论.社会科学.2012（5）：36-47.

[4]吴德星.以整体政府观深化机构和行政体制改革.人民论坛.2018（1）：49-51.

[5]冯贵霞.党的十九大后新一轮大部制改革的内容与特点.理论与改革.2018（4）：45-53.

[6]中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》.人民日报.2018-03-22（001）.

[7]王佃利，吕俊平.整体性政府与大部门体制：行政改革的理念辨析.中国行政管理.2010（1）：105-109.