大气污染防治问题分析

摘 要 大气“准公共产品”的属性容易产生“免费乘车”的行为，公民与政府作为现代社会治理两个既对立又紧密相连的主体，在大气污染防治上一直存在“政府主导”与“市场主导”的争论，对于公众而言容易出现享受政府大气治理的效果而不负担成本，对于政府而言，单纯的政策与财政的支出加重政府的成本， 从人与自然和谐发展之发展观的要义上看，不仅需要政府、企业承担责任，社会公众也应当积极参与。任何权利的实现都需要成本，通过运用权利成本分析大气污染防治过程政府成本与个人成本，进而探讨大气污染防治的权利成本思考路径：建立大气污染排放税收制度，切实解决大气污染防治过程中的主体缺位问题。

关键词 大气污染 权利成本 环境税

作者简介：张海波，中国石油集团油田技术服务有限公司，研究方向：环境法、商法。

中图分类号：X32                                                               文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.186

一、大氣污染防治的缘起——基于霍尔姆斯、桑斯坦的权利成本思想

霍尔姆斯、桑斯坦的《权利的成本——为什么自由依赖于税》中明确权利是指法律上的权利，即个体或者组织能够运用法律手段加以保护的重要利益 。权利成本即维护权利所需要付出的成本，或者是行使权利所需要支付的成本。从社会契约的理论上看，政府具有行使国家公共权力的权能，而政府的权能是公民权利的让渡，权利的成本由全体公民分担，政府是权利保护的执行者。

公民权利是当代法治社会的一个核心的概念，公民之所以需要权利是因为其生活在形形色色的社会关系中，Holmes和Sunstein认为，没有一种权利是至高无上的。因此关于公民权利的保护本质是一个政治问题，但是核心在于每个政府的资源都是有限的，在公民权利的保护上存在一定的取舍，在资源和价值分配中，哪些权利被优先保护？哪些权利内容被满足？又是通过何种制度设计获得权利？大气污染给公民的人身健康权造成损害，从权利的维护视角上看，任何公民都有权要求政府保护其自由呼吸的权利，在这个层面上自由呼吸的权利实际是公民人身健康权的重要表现。公民权利的保护需要政府先行，霍尔姆斯和桑斯坦的分析，权利不仅具有神圣性，也具有世俗的面孔——权利就是一种交易。

霍尔姆斯和桑斯坦认为公民与政府权力机关之间存在权利成本的让渡与接受，将权利成本运用到大气污染防治中，可以得出以下的问题：一是，在现有的税法体制下，权利是公共服务，政府机关必须负责以获取公民的税收缴纳，大气作为准公共物品，大气污染对公民的环境权利造成损害，政府必须要肩负大气污染治理，还公众清洁的大气环境。即政府获得公民让渡的权利，需要承担公民行使环境权、享受自由呼吸权利的成本，但是这个权利如何保障，哪些权利内容能够被满足，依然存在争议。

二是，区域大气污染治理中的成本交易问题，大气污染的跨区域性强调大气污染治理的区域协作，但是我国的环境行政法规关于环境治理采用的是行政区域负责，如《环境保护法》第16条明确规定各级政府的环境保护职责范围是对本行政辖区内的环境质量负责，从环境行政管理的视角上看，行政区域内的环境治理强调的是属地，即按照传统的行政区域作为环境执法的依据，某个企业、某个项目的环境治理是根据企业以及项目所在的行政区划作为环境执法的单元。从权利成本的视角上看，每个政府因个体让渡的权利是不同的，如每个行政区域内经济发展的水平不一，企业缴纳的税不同，政府获得的权利成本存在差异性，而大气污染的跨区域与环境管理的属地特点之间存在矛盾，而大气环境治理的过程中，难点在于如何调节区域环境治理与各个行政区的经济利益之间的对立与冲突问题。回归到权利成本与权利交易的视角，在大气污染防治过程中，环境的受益一方并未进行合理的生态补偿机制，导致付出较多成本一方无法获得弥补，环境治理中的“公地悲剧”现象难以消除。

二、大气污染防治的权利成本分析——各个行政主体之间的竞争与博弈

（一）公众与企业权利成本分析

大气污染防治已经是人类社会发展的重要议题，关系着人类社会的可持续发展，当前我国大气污染事件层出不穷，城市空气质量下降，人类呼吸道的疾病发病率增加，大气污染防治刻不容缓。从大气污染的后果角度上看，大气污染会对人类的呼吸道系统产生破坏，导致人类的生命健康受到损害。

根据法经济学的观点，在法律规则下行为人的行为方式会受到市场交易成本的影响，每一个人都作为理性的经济人，社会公众在参与大气污染防治时会根据既定的市场交易价格体系进行成本与收益的分析，从而决定是否采取某种行动。在大气污染防治过程中，社会公众的中每一个主体的动机与目的都存在差异性，但是作为市场经济中的追求收益最大化的个体，又会在遵循法律体系与法律规则的条件下采取成本与收益的分析，是规避法律、遵守法律，还是违反法律等，直接取决于社会公众对违法成本与其获益之间的价值衡量。

在大气污染防治过程中企业与社会公众参与的积极性低，从权利成本的视角上分析，只有公众认为其参与大气污染防治的收益大于成本，其才会主动的参与。公众通常也为大气污染的主体之一，如私家汽车的尾气排放、农村垃圾、农作物秸秆肆意焚烧、家庭不清洁燃具的废气排放等。企业的生产经营过程中产生的大气污染物的排放更是直接对大气环境造成的损害，其赋税是主要的为治理大气污染支付成本。此外在一些重要的活动中，政府通常会采用额外的措施增加企业与公民的权利成本，如（1）北京市实施单双号限行，通过对进入北京的车辆实施限行的政策，减少北京城区的汽车尾气的排放;（2）工业企业停限产，通过对北京市以及周边的污染严重的工业企业采取停产或者是限产的方式，减少北京周边的污染物的排放;（3）土石方和建筑拆除工地停工，土石方以及建筑工地的拆除会产生大量的颗粒尘埃，为了确保北京市的空气质量，在阅兵期间对该类工程进行停工的方式，减少空气中尘埃的数量;（4）北京周边的河北、天津、山西、山东等实施相应的空气质量保障措施，空气具有流动性，为了有效减少因大气环流而对北京的空气质量造成影响，对北京周边的省市进行限号或者污染企业停工限产的方式;（5）减少露天烧烤与生活煤炭使用。

为了获得良好的空气质量，国家政府通过各种行政措施对公民的个人行为以及企业的经营行为进行限制，无论是车辆限号、还是要求企业的停产行为，都是公民为获得清洁空气的权利而付出的成本。从我国当前的措施上看，缺乏大气污染税收制度，并未建立完善的大气污染排放税收制度，从这个公民或者企业付出的成本上看，我国的公民或者企业为大气污染防治付出的成本低。

（二）区域大气污染治理中的区域政府主体的权利成本分析

从科斯定理上看，区域大气环境治理过程中交易费用为零的情况是几乎不存在，而一旦存在交易成本时区域行政主体之间就会进行博弈，地方政府作为“理性经济人”，在发生区域大气环境污染事件时往往追求的是以最低的交易成本而防止自身利益受到损害 。目前我国的《水污染防治法》《固体废弃物污染环境防治法》《大气污染防治法》中对于跨区域的环境治理問题进行的规定过于原则，缺乏对区域环境治理过程中各个行政主体的责任、赔偿等问题，大气污染治理中地方行政政府追求利益最大化容易导致大气环境的治理难以形成协同机制，如处于季节性风向上风口的地区采取严格的措施限制企业生产排放污染气体，提高汽车的尾气排放标准，并对露天烧烤、农业生产等行为进行限制，但是处于下风口地区的主体无需支付任何的成本则成为受益者，因此容易导致上风口的政府难以积极的投入到环境治理中。同时，经济发达地区的政府获得民众让渡的权利多（税收总量多），其投入到环境治理中的财政资金比重大，而经济欠发达地区的政府税收财政收入少，投入到环境治理中的资金少，如果缺乏区域大气污染治理的协同机制，难以有效的针对大气污染进行治理。

三、大气污染防治的权利成本思考路径

（一）建立大气污染排放税收制度

霍尔姆斯、桑斯坦的《权利的成本——为什么自由依赖于税》中提出国家只能从私人主体获得资金形成国家的财政收入，进而保障政府主体行使公共服务的职能。私人权利的公共性体现在其成本是纳税人承担，公民与政府之间的关系实际是“税收交换权利保护”的关系，从普通的公民与企业来说，大气污染防治的权利成本是其为保障其环境权实现以及维护大气清洁环境付出的成本，征收环境税、污染物质排放税是其付出的成本。根据霍尔姆斯、桑斯坦的权利成本思想，所有的权利都是有成本的，公民希望获得自由呼吸的权利，公民环境权的保护也需要成本，生态税则为公民享受自由呼吸权而支付的成本。因此，建立大气污染排放税收制度，对区域内的企业主体征收生态税，针对目前大气污染物开征二氧化硫税和氮氧化物税，按照实际的排放量计征，由环境监察部门代征，而针对个人使用汽油、柴油的征收，由销售部门代扣代缴，通过大气污染水的征收，约束与规范社会主体的行为，有助于大气污染的治理。

（二）建立区域大气环境治理的协同机制

奥尔森在《集体行动的逻辑》中认为一个集团中所有的主体都是理性的，且追求自我利益的最大化，对于环境准公共物品来说，容易产生集体行动的失效而产生“公地悲剧” 。如何有效的防止大气污染治理中出现“搭便车”的行为，需要建立区域地方政府的沟通协同机制。从权利成本上看，大气区域治理中，不同地区的政府之间的权利承担的成本是不同的，地方政府之间的沟通协同具有必要性与可行性，地方政府在区域环境内存在共同的利益，且在竞争与博弈的过程中选择“协同”策略是最容易达到帕累托最优。

从我国的总体环境治理立法范式上看，主要采用“行政区划作为基础，污染与保护分立，污染控制为主导的点源控制”立法思路，这种按照行政区域、环境要素的立法模式忽视环境治理的根本特点，导致区域环境生态难以有效改善。大气环境治理上存在法律政策供给不足，守法成本大于违法成本，缺乏完善的法律政策明确区域环境治理中行政主体的责任。一是，可以通过制定《大气环境区域治理法》对各级政府在区域环境治理中的责任进行明确，并且对各级政府在区域环境治理中协商的方式进行具体的规定，对于跨区域的环境污染赔偿、生态补偿等问题进行明确，为区域环境治理提供法律保障。二是，建立区域生态补偿机制。各级政府之间的博弈中容易出现“公地悲剧”很大一部分在于享受环境治理成果的地方政府并未付出环境治理的成本，通过地方政府的横向财政转移支付的方式，加强对大气污染治理的生态补偿。

注释：

史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯· R ·桑斯坦著.毕竞悦译.权利的成本——为什么自由依赖于税.北京大学出版社.2004年版.

闫福增.区域环境协同治理的体制匹配精准性研究——以山西临汾环境数据造假案为例.哈尔滨市委党校学报.2019（1）：37-41.

武俊伟，孙柏瑛.我国跨域治理研究：生成逻辑、机制及路径.行政论坛.2019，26（1）：65-72.

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