国外信用治理模式比较及对我国的启示

2019-05-13 10:26马珍
现代管理科学 2019年4期
关键词:政府职能

摘要:文章通过对国外信用典型治理模式进行比较分析,探究其背后的运行逻辑,总结我国信用治理的特点和存在的问题,为进一步提高信用治理水平,优化营商环境,探索适应我国的信用治理模式提出有意义的建议。

关键词:信用治理;信用治理模式;政府职能

一、 引言

诚实守信、恪守信用一直都是中华民族的崇高追求,自古就有“民无信不立,商无信不兴,国无信则衰”的说法。狭义上讲,信用是衡量借贷人偿还能力和偿还意愿的标志,广义上,信用已经不局限于金融信用,公民、企业、政府对法律的遵守程度及诚信道德水平也包含在信用的涵义中。孔子在《论语·颜渊》中提出治国“三要”,即“足食,足兵,民信之”,把“信”上升到治理国家的高度,指出“信”居于治国重要性之首。吴晶妹(2009,2016)认为信用是三维的,企业、个人的信用都是由诚信度、合规度和践约度三个方面构成,三个维度之间相互支撑、相互影响又互相转化,构成了信用主体的综合信用。对失信的治理不仅局限在金融借贷领域,也相应扩展到诚信道德和社会治理领域。“治理”一词最早源于古希腊,意为控制或管控,我国学者李龙、任颖(2014)通过对“治理”一词进行溯源,认为“治理”一词并非舶来品,自我国尧舜时期就有治世思考,强调“治国理政”之道,在中国古代历经五帝治理、诸子治国理政、汉朝“修齐治平”、唐朝“制灋成治”、宋朝“资治”之鉴、元代“治乱警监”、明朝重修吏治和清朝治权之辩。本文中论述的信用治理就是指通过社会信用体系建设,以法律法规为基础,对经济社会中广泛存在的失信行为进行规制和矫正的过程。

2014年10月,国务院发布了《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》,这是我国首部社会信用体系专项规划,《规划》指出:“社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分”。信用治理作为法律治理、行政治理之外的第三种治理方式,是建立在经济社会中普遍存在的失信行为上的事后矫正机制,与经济转型和社会转轨的历史性因素、社会利益格局多元化、复杂化的现实情况密切相关。2014年以来,在政府的强力推动下,我国信用治理取得了长足的进展,但是仍然存在法制不健全、信息孤岛现象、数据采集和应用标准不统一、信用惩戒不到位、信用市场不发达等问题,迫切需要加强对国内外信用治理模式的研究和梳理,结合我国现实情况探索适合本土的信用治理模式,以达到优化国内营商环境,创新社会治理的目标。

二、 国外信用治理主要模式及比较

纵观国外对失信的治理模式,总结起来主要有三种:以美国、英国为主的市场主导制,以德国为代表的政府主导制,以及以日本为代表的行业协会制。三种方式具有不同的特点,暗含着不同的运行逻辑,治理的核心要点也不同,历时上百年形成了符合本地发展的信用治理模式,对我国解决当前普遍存在的失信问题具有较强的借鉴意义。

1. 市场主导制模式。又称为盎格鲁模式(林钧跃,2011)或私营模式(肖向东,2009)或美国模式,主要特点是政府和市场边界明确,法律法规健全、信用服务业发达、信息采集和应用规范等特点,美国是市场主导制模式的代表性国家。

(1)信用随经贸消费的发展而发展。美国信用发展源头是对贸易领域企业进行信用评估,主要目的是减少贸易中缺乏信任,预防欺诈行为。1950年,世界上第一张信用卡“Diners Card”在纽约诞生,此后运通公司、美国银行、大通银行、VISA和Master Card 等信用卡公司纷纷成立,极大地加速了消费信贷的发展,对企业和个人信用信息的甄别,防范信用卡风险成为美国信用信息行业发展的重要因素。随着信用信息在信貸和债券风控中的作用不断加强,信用服务需求和信用交易量剧增促进了美国信用服务业的发展;(2)形成了完善而全面信用服务产业。美国形成了以Experian,Equifax,Trans Union为主的主营个人征信的三大信用局, Lexis Nexis,Qsent等面向居民和中小型企业开展信用服务业务的机构,以及标准普尔(S&P)、穆迪(Moody's)、惠誉(Fitch Group)等面向全球资本市场开展主体信用评级、债券评级等多样化的信用服务机构,信息应用延伸到信用报告、信用评级、资信调查、商账追收等10余个业务分支,成为美国信用服务业的重要组成部分;(3)形成了完善的信用法律法规体系。美国征信业发展的100余年历史中,先后出台了《公平信用报告法》等19部法律,将信息提供机构和需求方、消费者、金融机构,以及信用产品的生产、加工、销售、使用全过程都纳入法律监管框架下,很好地平衡了授信机构的管理和消费者权益的保障之间的关系。美国对企业信用管理没有出台专门的法律,主要由《企业破产法》等工商企业法律进行约束。政府信息公开方面,《信息自由法》强制性规定政府信息公开,《隐私权法》还详细规定了政府对个人信息的采集、使用、公开和保密,并规定了政府无需本人授权即可披露个人信息的12种情况,有效地保障征信企业及时有效地获取企业和个人信用信息;(4)政府和市场的职责边界清晰。政府主要负责信用管理立法和监督法律的贯彻执行,对信用服务行业的监管主要由联邦或州法院的司法监管,美国联邦贸易委员会、美国联邦储备系统、货币监督局、司法部等政府部门的行政监管,信用报告行业协会、美国信用管理协会、美国收账协会、小微企业金融数据平台(SBFE)等机构的行业自律管理共同组成。信用服务则由市场化信用服务机构根据市场的需要进行自由竞争和优胜略汰。

2. 政府主导模式。政府主导模式又称公共模式,主要代表是德国等欧洲国家。其特征是:(1)信息系统层次分明,运行效率高。德国中央银行于1934年建立了非营利性质的联邦银行信贷登记中心系统,通过法律强制要求央行监管下的所有金融机构提供信息,系统建设成本由政府承担,主要供银行和保险公司使用。还采集破产记录、工商登记信息、债务人名单等,其中破产记录和债务人名单还向社会公开。在政府的支持下,德国成立了以Schufa为代表的个人征信机构和以Burgel为代表的企业征信机构,基本信息免费来自政府部门,信用信息由机构与金融机构等合作伙伴协商征集,按照市场定价付费;(2)法律法规体系以信息采集和保护为主。德国主要依据民法、信贷法、数据保护法、商法等对企业进行信用管理,迄今没有出台专门的信用管理法。在信息采集方面,主要有《商法典》《特定企业与企业集团账目公布法》《破产条例》《民事诉讼条例》等法律强制信息公开。在保护个人隐私方面,主要依据《联邦数据保护法》《欧盟数据保护指南》《信息和电信服务法》等法律进行规范。2018年5月,《一般数据保护法案》(General Data Protection Regulation)正式在欧盟的28个成员国生效,进一步加强了个人隐私数据的安全和保护;(3)对个人信用记录的使用予以限制。德国通过信用信息的采集和使用,主要用于控制金融风险、防止欺诈和诈骗、治理火车、地铁等公共交通逃票行为,通过信用评分影响个人信贷、办理信用卡、租房购房、签约入网、找工作等一系列经济生活,间接实现了普遍的诚实守信;(4)建立了数据保护官制度加强公民信息安全防护。根据德国《联邦数据保护法》的规定,德国制定了数据保护官制度,任何公共和私营监管机构都必须任命一名数据保护专业,任职期限为一年,其主要职责就是对征信机构的数据处理计划进行监督和对数据处理工作人员进行培训。数据保护官经政府培训后上岗,并具有相关专业知识,消费者也可以在需要的任何时间接触到数据保护管。

3. 会员制模式。又称为行业合作模式(孙志伟,2013)或行业协会模式、行业会员模式等,以日本和巴西为代表。主要特征:(1)信息化平台由行业协会牵头建设。行业协会作为股东成立征信机构,建设信用信息共享平台,按照行业协会的章程进行信息采集和信息应用,并在会员之间进行费用结算分摊支持系统的长期运行。在这种模式下,只有会员才能够获得信用信息的查询和使用权限,对非会员是排斥的;(2)征信机构界限清晰。日本的征信机构分为个人征信和企业征信,个人征信以全国银行个人信用信息中心、株式会社日本信用信息中心和信用信息中心为主体,企业征信以帝国数据银行和东京商工所为主体分别开展业务,较好地覆盖了信贷信用、零售信用和服务信用等多个领域;(3)政府发挥作用有限。在行业合作模式下,政府没有设置专门的监管机构,主要通过行业协会进行自律管理,各信用中心的业务内容和规范以及运行规则都是由行业协会制定。政府部门在行业监管和发展中都起到有限作用,20世纪80年代开始,日本才开始颁布法律规范行业发展,加强政府信息公开,并保护个人隐私。

三、 我国信用治理的现状和特点

随着经济社会不断发展,经济秩序混乱,社会秩序失调问题越来越严重,给老百姓的生命财产安全、市场公平竞争秩序、社会生活环境和营商环境造成巨大的损害。近年来,我国高度重视社会信用体系建设,从中央政府到地方政府全面加强对失信行为的治理,60余个国家部委参与信用治理,全国信用信息共享平台信息归集数量超过165亿①,覆盖了所有省份、企业和自然人,上海等6个省(市)率先立法,我国正在探索一条与国外不同的信用治理模式。主要特点表现在以下几个方面:

1. 我国的信用治理的逻辑和出发点不同。首先,国外信用体系建设经历了上百年的发展,主要推动力是商品经济的丰富和消费信贷水平的提升。我国经历了经济转轨和社会转型,旧的经济秩序已经打乱,新的经济社会秩序不健全,失信问题发生范围较广,失信成本低,甚至可以获得外收益,助长了失信行为的发生,市场失灵现象严重。其次,失信广泛存在与政府机关有法不依、执法不严直接相关,在当前社会利益格局多元化、社会环境复杂化的现实下,政府部门难以通过行政手段消除失信行为,存在政府失效的情况。最后,信用治理包含着政府转变行政管理方式和创新社会治理模式的需求,其治理范畴和出发点远超出金融领域。

2. 信用治理目标的多重性。国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》,将政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信全部纳入信用治理范围。一方面,开展信用治理既要提高政府部门的公信力,约束政府部门和公务员的行为,还要解决社会主体不履行司法判决等损害司法公信力的问题。另一方面,还要解决偷税漏税、假冒伪劣、非法集资、社会保险、低保扶贫等34个严重危害老百姓生命健康和市场经济秩序的经济社会领域问题,以及弥补相关领域存在的政府失效和市场失灵的问题。

3. 信用信息孤岛的普遍性。我国当前存在五类信用信息系统。第一类是中国人民银行建设的金融信用信息基础数据库。截止2016年9月,个人金融信息数据库收录自然人数8.99亿,有信用记录的比例为45.8%,企业金融信用信息数据库收录企业1 828.0万户,其中仅有23%的企业主体有信贷业务记录②;第二类是以国家企业信用信息公示系统为代表的国家部委建设的行业信息化系统,只收录行业信用信息;第三类是国家发展改革委牵头建设的全国信用信息共享平台和信用中国网站,以政府部门掌握的公共信用信息为主;第四类是社会化信用信息系统,如芝麻信用,主要采集消费者互联网消费行为信息;第五类是中国人民银行批准的首家市场化个人征信机构——百行征信数据系统,以乐信、一汽汽车金融有限公司、拍拍贷、新网银行等,涵盖了小额贷款公司、汽车金融公司、民营银行等典型新兴互联网金融机构信息为主。但这五类系统既独立又交叉,信息采集标准不一致,信息壁垒和信息孤岛情况严重,难以全面刻画企业和自然人主体的信用全貌。

4. 信用法律法规不健全。国家层面对失信行为治理的制度主要以规划、指导意见、实施意见、备忘录、通知等形式存在,2013年出台的《征信业管理条例》是我国首部征信业管理规范,但至今还未出台全国统一的社会信用法。地方性立法成效显著,分别出台了《湖北省社会信用信息管理条例》等5部地方性法规已经实施,同时《广东省社会信用条例》等6省市信用立法已面向社会公开征求意见。地方性立法和执法为全国统一立法奠定了良好的经验基础,但与国外相比,我国法律法规层级不高,约束力有限,跨部门执法现象普遍存在,需要尽快推进全国性立法,为行业发展和失信治理提供法制保障。

四、 国外信用治理经验对我国的启示

1. 充分发挥政府主导作用,重视市场力量。三种模式下,政府部门都充分发挥了立法、司法和监管职能,通过法律法规来平衡信用市场的发展和信用主体的隐私之间的关系,市场机构则在法律的框架下通过长期的自由竞争和优胜略汰实现信用行业管理的市场化和规模化。我国信用建设起步晚,治理目标多,失信问题严重,难以缓慢培养信用服务市场,必须发挥政府部門集中力量办大事的优势,强化跨部门协调,在短时间内建立完善信用制度、信息共享、信息共享等信用治理基础,在行政事项和公共管理过程中实施行政性惩戒,率先垂范。同时将市场性、行业性和社会性惩戒机制的建立完善交给市场社会,充分发挥市场机制作用,逐步形成完善的信用管理行业,作为整体信用治理的“第二支柱”。

2. 建立完善法律法规作为保障。参考发达国家的经验,信用治理必须立法先行,妥善处理个人隐私、商业秘密和国家机密保护与信息开放共享、信用行业发展之间的关系。要加强标准建设,规范基本信息采集标准,规范信息使用和惩戒范围,对侵犯个人隐私、过度采集信息和不当使用信用信息行为予以处罚。最后,充分调研总结地方立法和实施的经验与不足,将全国统一立法工作纳入人大立法议程,促使信用治理和信用行业发展有法可依,有规可循,切实保护个人隐私,促进信用行业发展。

3. 不断完善信用信息共享系统。互联网和大数据技术为创新治理模式和治理方式提供了新的抓手,信息化系统建设和信息共享迫在眉睫。要充分利用现有资源,统一信息共享标准,发挥社会信用体系建设部际联席会议和各地信用体系建设领导小组的协调作用,分层级实现地方信用数据库建设,以统一的数据归集标准实现市级—省级—国家和部委—国家两个层面的数据归集,最终建立全国统一的法人信用信息数据库和自然人信用信息数据,实现全国分层级共享和应用。

4. 不断完善信用激励和惩戒机制。强化政府部门信用建设,提高行政执法能力,加强重点领域专项治理,逐步完善以信用为核心的联合奖惩机制。分领域建立信用评价制度,在政府奖励性资金补贴、政府采购与招投标、政府性荣誉评选等资源分配领域逐步采用信用资本决定机制,引导社会主体重视信用资本,强化行政性奖惩。指导社会组织和行业协会加强协会信用体系建设,完善会员信息共享和信用奖惩制度,强化社会性和行业性奖惩机制。加强信息公开与共享,引导市场化主体在签订合同、选择合作方、人员招聘、保障性资源获取等方面应用信用信息,支持信用服务中介机构发展,实现信用治理的社会化广泛参与。

注释:

①数据来源:https://www.creditchina.gov.cn/to(utiaoxinwen/201711/t20171120_96166.html.

②数据来源:http://www.xinhuanet.com/2018-11/01/c_ 1123647135.htm.

参考文献:

[1] 何建奎,岳慧霞.美国个人信用体系范式及其对我国的借鉴[J].经问题研究,2004,(11).

[2] 林钧跃.社会信用体系:中国高效建立征信系统的模式[J].征信,2011,(2).

[3] 周阳,杨瑜娴.社会信用体系建设的国内外经验、共性特征及启示[J].湖北行政学院学报,2016,(3).

[4] 吴晶妹.三维信用论[M].北京:清华大学出版社,2016.

[5] 李龙、任颖.“治理”一词的沿革考略——以语义分析与语用分析为方法[J].法制与社会发展(雙月刊),2014,(4).

[6] 谢仲庆,刘晓芬.中国信用体系:模式构建及路径选择[J].上海金融,2014,(7).

[7] 池凤彬,刘力臻.日本征信业的历史沿革及运营机制分析[J].现代日本经济,2018,(5).

[8] 赵锐.我国社会信用体系建设的探讨——剖析、借鉴SCHUFA的社会信用体系[J].电子政务,2017,(4).

[9] 陈新年.从社会治理创新视角看推动社会信用体系建设[J].宏观经济管理,2017,(11).

[10] 黄晓晔.社会信用建设的逻辑及其路径选择——基于国外模式及国内经验的比较与思考[J].贵州社会科学,2014,(5).

作者简介:马珍(1984-),女,回族,宁夏回族自治区银川市人,中国人民大学财政金融学院博士生,就职于银川市发展和改革委员会,研究方向为信用风险和信用管理。

收稿日期:2019-01-21。

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