我国政府机构的渐进式改革

摘 要：政府机构改革是行政体制改革的重要组成部分。由于政治的一致性、技术的复杂性、现行计划的连续性，我国政府机构改革选择了渐进决策的方式。渐进决策模型是林德布罗姆在对理性决策模型的批判基础上提出的，渐进决策模型主张决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，逐渐实现决策目标。笔者通过对渐进决策模型的分析，对历年来政府机构改革进行分析，试图梳理出渐进改革的两条主线：机构不断减少、政府职能转变，将有助于加强对政府机构改革规律的认识。

关键词：政府机构改革；渐进决策；改革开放

政府机构改革是行政体制改革的重要组成部分。自十一届三中全会以来，改革开放已走过四十年，为适应经济社会发展和行政体制改革需要，我国政府机构于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行八次改革。回顾四十年，渐进决策式的政府机构改革，使得改革不断深入，积累了宝贵经验，促进我国政治、经济社会生活的发展。故笔者运用渐进决策模型对政府机构改革进行探讨，深入理解中央对政府机构改革做出的决策，有助于加强对政府机构改革规律的认识。

一、渐进决策模型

理性决策在上世纪60年代占据决策研究领域的主导地位，但纯粹理性决策模型带有明显的传统特征，其理想主义色彩倍受非议。西蒙认为其过于理性化，与实际决策过程不符，主张用“有限理性”代替，即用“满意”代替“最佳”。林德布罗姆在“满意原则”基础上，通过实证研究，在《政治、经济及福利——计划构成与政治经济系统的基本社会过程》一书中首次提出了“渐进主义”，其后，他提出了“渐进决策”模式。渐进决策模式是对纯粹理性决策模式的批判：决策者不是面对一个既定的问题，他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明；决策分析不是万能的，对一项复杂的决策来说，分析是无穷尽的，有时还会造成错误，而且在现实中，也不可能漫无止境地分析下去；决策受到价值观影响，因为在选择备选方案必会出现意见的不一致[1]。

渐进决策指决策者在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式修改现行政策，通过一连串小改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标[2]。渐进模型具有三大特征：第一，新政策继承部分现行政策；第二，新政策的制定只是对现行政策的修改或缝补；第三，渐进决策模式是通过修改现行政策的方法来达成既定目标。作决策时需注意三个原则：第一，按部就班原则。“按部就班，修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许看来不像个英雄人物，但却是个正在同他清醒地认识到对他来说是硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者。”[3]第二，积小变为大变原则。渐进过程可由小积大，实际变化速度要大于一次大的变革。第三，稳中求变原则。大起大落不可取，欲速则不达，为保证决策过程的稳定性，需在保持稳定的前提下，通过小变达到大变[4]。

二、政府机构改革中的渐进决策

机构改革是政府的一项重要政治决策，既是行政管理体制改革的关键环节，又是政治体制改革的重要内容[5]。十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，各项改革工作以经济体制改革为中心开展，政府机构改革是其中的重要一环。

（一）选择渐进决策的原因

政府机构改革受到政治、技术和现行计划的制约，无法采用理性化的方式進行周密的政策分析，必然选择渐进决策的方式。

政治的一致性。在西方国家，推行的是两党制或多党制，政府的政策受到不同党派影响。尽管党派不同，政策不同，但其本质均是维护资产阶级，根本利益和政治利益一致，所以各个政党在竞选时仅对每项政策作出渐进修改。西方尚且如此，中国更是典型的渐进政治，不存在政党之争，加之政策环境稳定，必然选择循序渐进的决策方式。

技术的复杂性。作任何一项决策都受到时间、信息等因素的影响。一项决策的正确性受制于决策者对信息的掌握程度。事实上决策者没有足够时间和能力去了解所有决策信息，难以决策出最优方案，这都归结为技术的复杂和困难。尤其是政府机构改革，如此庞大臃肿的机构无法在短时间内收集所有信息并作出作为准确的决策。

现行计划的连续性。任何一项新的决策都必须考虑原有决策的影响。自新中国成立以来，花费大量人财物力建立起一套机构设置，这决定了往后的机构改革不可能全盘否定现有的机构设置，否则极易产生组织重构、行为习惯、财政困难等问题。为保证现行计划的连续性，社会和谐稳定，政府机构改革过程必是渐进的。

（二）政府机构的改革历程

改革开放以来，政府进行了八次大的机构改革，每一阶段每一次的改革都有其侧重点，这也与当时的突出矛盾、决策环境有关。

第一阶段（1982-1992）：精简机构，裁剪人员

1982年机构改革。改革的重点是精简机构和编制，为深化经济体制改革创造条件。这次机构改革将国务院各部委、直属机构和办事机构从原来的100多个减为61个，各地方政府也相应地减少了工作部门，各个部委的副职数量也进行了大幅度的删减。领导班子平均年龄下降，加快了干部队伍的年轻化，并废除了领导职务终身制，建立了干部退休制度[6]。

1988年机构改革。4月9日，在七届全国人大的会议上通过了改革方案，开始了新一轮的机构改革。这次改革将45个国务院部委减至41个，22个直属机构减至19个，75个非常设机构减至44个，由于部门的变动，人员编制有增有减，最终比原来减少了近1万人[7]。这次改革首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”，但是由于复杂的政治经济原因，并未及时实现政府职能的转变。后因经济过热，这次精简的机构在不久后仍然膨胀了。

第二阶段（1993-2002）：适应社会主义市场经济体制，转变政府职能

1993年机构改革。党的十四大确立了社会主义市场经济体制，为适应社会主义市场经济体制，这次改革的重要任务是减少、压缩，甚至撤销工业专业经济部门，同时撤并职能交叉的机构。经过改革，国务院组成部门变为41个，直属机构由18个调整为13个，办事机构由9个调整为5个，人员较于之前少20%[8]。

1998年机构改革。本次改革要求转变政府职能，精简机构原则依然不变。要求撤销几乎所有的工业专业经济部门，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制，建立适用于社会主义市场经济体制的具有中国特色的政府行政管理体制。改革后，国务院组成部门减少为29个，按照政府职能划分，国家政务部门12个，宏观调控部门4个，专业经济管理部门8个，教育科技文化、社会保障和资源管理部门5个[9]。

第三阶段（2003-2018）：加强宏观调控，探索大部门体制

2003年机构改革。这次改革是在中国加入WTO的背景下进行的，加入WTO有利于我国产品和服务的出口和先进技术的进口，同时扩大就业机会，但外国商品也对国内市场产生冲击，市场风险加大，竞争力低下的企业有倒闭风险[10]。在这样的背景下，政府机构亟需改变原先的行政控制手段，完善宏观调控体系，进一步转变政府职能。根据改革方案，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，设立国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会，组建商务部，国家药品监督管理局重组为国家食品药品监督管理局，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会[11]。实际上这次改革属于对大部制的一种探索。

2008年机构改革。改革重点是转变政府职能和理顺职责关系，探索大部门体制[12]。在大部制的政府机构中，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少，特征是“大职能、宽领域、少机构”[13]。2008年的机构改革除国务院办公厅外，国务院组成部门27个，正部级的机构减少了4个。变动内容主要包括：合理配置宏观调控部门职能，减少政府对微观事务的调控和审批，强调从宏观层面进行管控，减少行政手段的使用；加强能源管理机构，组建国家能源局；组建工业和信息化部；组建交通运输部[14]。

2013年机构改革。这次机构改革依然围绕转变政府职能和探索大部制展开，进一步提出深化国务院机构改革和职能转变，稳步推进大部门体制改革，实行政企分开，加大部门整合力度。2013年的机构改革减少4个国务院正部级机构，国务院组成部门25个。改革主要内容是：实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系；组建国家卫生和计划生育委员会；组建国家食品药品监督管理总局；组建国家新闻出版广电总局；重新组建国家海洋局；重新组建国家能源局[15]。机构的组建体现出了大部门体制的特点。

2018年机构改革。这次深化改革着力推进重点领域、关键环节的机构职能优化和调整，建立服务型政府。此次改革将不同的部、委、局的部分职责或全部职责整合，进行重新组建，作为国务院新的组成部门，具有很明显大部门体制特征。国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少了7个，目前为止国务院组成部门共26个[16]。这次机构改革向大部制改革跨了很大一步。

（三）政府机构改革中的渐进决策

通多对八次机构改革的梳理，不难发现我国政府机构改革是采取循序渐进的方式，即渐进决策方式。这八次改革有两条主线贯穿其中：

机构缩减。在长达四十年的改革中，机构不断缩减。从1982年的机构开始延续至今，以国务院组成部门的变化情况为例，经过机构改革后，国务院组成部门由42个精简为26个。从单纯地精简机构到大部制改革，国务院组成部门在逐渐减少，体现了政府机构的渐进改革。一方面，政府机构庞大，工作内容涉及社会各方面，机构改革十分复杂、困难，一时间无法找到最佳改革方案。另一方面，机构改革涉及诸多人员调动、机构调整，即使有幸找到最佳改革方案，政府也无法在短时间内完成如此大的调整工作，甚至可能会引起社会动荡。因此，政府机构改革只能选择渐进决策。

职能转变。转变政府职能是政府机构改革的重点，是逐步推进、不断深化的，这也反映了渐进决策的特点[17]。除了1982年的机构改革没有涉及到转变政府职能，自1988年起的改革都是围绕政府职能转变展开的，并且逐步加强职能的转变。1988年的机构改革首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，这次改革转变职能主要集中在政企分开；1993年机构改革重点是转变职能，政企分开，减少、压缩，甚至撤销工业专业经济部门，同时要撤并职能交叉的机构；1998年改革要求划分部门之间的职责分工，完善运行机制，同时加强行政体系的法制建设；2003年改革进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务提高行政效率，降低行政成本。2008年改革圍绕转变政府职能和理顺部门职责的关系展开，开始探索大部门体制。2013年改革稳步推进大部门制改革，加强部门的整合。2018改革着眼于转变政府职能，推进国家治理体系和治理能力现代化，更好地促进大部制改革发展。从每次改革的任务和工作原则变化中，可以看出政府机构改革是朝着转变政府职能的目标渐进决策的过程，每一时期改革都有其侧重点，都是为了解决当时矛盾比较突出、条件比较成熟的问题。转变政府职能是政府机构改革的重点，但是谁也不知道转变政府职能何时到尽头，到底要转变到何种程度。只能靠政府一次次、一遍遍地对机构进行改革，解决当前时期最为突出的问题，逐渐转变政府职能。只要经济、社会在发展，政府职能就会不断转变。

渐进决策模型作为一种决策思想和方法具有相当的价值。渐进决策模式用历史和现实的态度将事物的运动看作一个不间断的过程，注重事物量的积累，以量变导致质变，主张不间断的修改，如同政府机构改革那般不断地调整机构组成，而不是引起动荡的变革。然而渐进决策也有其局限，一旦社会条件和环境发生巨大变化，过去的政策需要彻底改变时，渐进决策就起不了作用，甚至阻碍变革，这时候激进决策更适合。所以要正确判断社会条件和环境，在适当的时间、地点和客观条件采用渐进决策才是最正确的。

参考文献

[1] 丁煌.西方行政学说史[M].湖北：武汉大学出版社，2008：246.

[2] 丁煌.西方行政学说史[M].湖北：武汉大学出版社，2008：246.

[3] [美]林德布罗姆.决策过程[M].上海：上海译文出版社，1988：43.

[4] 丁煌.西方行政学说史[M].湖北：武汉大学出版社，2008：247.

[5] 刘祺，许耀桐.改革开放以来政府机构改革的历程和启示[J].海南大学学报（人文社会科学版），2017，35（05）：27-35.

[6] 郭桢.1982年国务院机构改革[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206981.htm，2019-01-11.

[7] 郭桢.1988年国务院机构改革[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206984.htm，2019-01-11.

[8] 郭桢.1993年国务院机构改革[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206993.htm，2019-01-11.

[9] 郭楨.1998年国务院机构改革[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1207000.htm，2019-01-11.

[10] 郭菊娥，袁忆，张旭.改革开放40年政府职能转变的演进过程[J].西安交通大学学报（社会科学版），2018，38（06）：46-56.

[11] 郭桢.2003年国务院机构改革[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1207006.htm，2019-01-11.

[12] 沈荣华.我国政府机构改革40年的启示和新趋向[J].行政管理改革，2018（10）：22-28.

[13] 许耀桐.中国政府机构改革40年来的发展[J].行政论坛，2018，25（06）：5-10+2.

[14] 郭桢.2008年国务院机构改革[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1207014.htm，2019-01-11.

[15] 新华网.2013年国务院机构改革的情况[EB/OL].http：//www.scopsr.gov.cn/zlzx/zlzxlsyg/201409/t20140929_266637.html，2019-01-11.

[16]中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》[N].人民日报，2018-03-22（001）.

[17] 夏海.渐进决策与中国政府机构改革[J].国家行政学院学报，2000（2）：45-48.

[18] 竺乾威.渐进决策理论及其运用[J].决策探索，1995（11）：14-15.

作者简介：吴梦娜（1995.11- ），女，汉族，江苏无锡人，南京工业大学法学院，2018级行政管理专业在读硕士研究生，研究方向：当代中国政府与行政。