如何优化法院资源配置

摘 要：“案多人少”矛盾随着司法改革的深入越发突出，文章采用实证主义的分析方法，以西部某基层法院的调研数据为切入视角，用实证分析的方法，从优化司法资源配置的角度，进一步直面问题，分析解决问题的方法。

关键词：案多人少；实证分析；资源配置

对于司法实践而言，中国社会目前处于矛盾的多发期、凸显期。基层法院的机遇与挑战尤甚，但于此同时也有许多声音表示，中国不存在“案多人少”问题。他们指出，在欧洲及一些西方国家，法官的办案压力同样较大，欧美法官年审案量高达上千件，2012年部分国家每10万人口对应的法官数量为：美国0.6个联邦法官、9.99个州法官；英国6.77个；德国24.46个；法国9.5个；日本2.73个；我国则是14.4个。笔者在此以实证调查主义的研究方法，在西部地区某基层法院近10年来的数据调研为基础上，进一步分析目前突出的“案多人少”现状以及解决方式。

一、基本情况说明（以近10年的数据为参考）

（一）近10年来法院案件受理、结案等情况

由上表的分析可知，近10年中，该法院的受案量由2009年的2676件上升到2018年的7232件，是2009年的近3倍，收案案件数量的确有所增多；案件的调解数量由2009年的199件到2018年底增长到1596件，2017年案件的调解量首次破千，可见，调解分解了一部分受案压力，尽管人民调解数量在有所上升，但明显可以看出其已大幅落后于同期诉讼数量，其中专职调解2016年63件，2017年122件，2018年505件。委派调解2016年102件，2017年84件，2018年20件；结案率基本保持在88%以上。分析原因可以归纳为以下几点：

首先，社会转型肯定会引发纠纷增加。这包括，人员流动，社会陌生化，容易引發机会主义行为，容易引发矛盾和冲突；经济快速发展和变革，利益多元、价值共识的弱化甚至部分碎裂、贫富参照系的改变也更容易引发人们剥夺感增加，人们的维权意识增强。

其次，打官司是耗时又耗力的事，从理论上看，随着市场经济的发展，人民的生活水平有了较大幅度的提高，人民的收入也随之提高，打官司需要投入金钱成本，即以付出这些机会为代价，即“机会成本”。机会成本随着城市化发展、产品的升级等因素发生波动，实践中，农民、老人、离退休者和文化偏低者群体的“机会成本”较低，据信访或涉诉上访的经验研究显示：信访中“访”因交通便利和收入增加，上述群体所占比重居多，同时还具有季节性分布的特点，即农闲时纠纷发生较多，导致进入法院的案件量也有季节性分布的特点。

最后，是法院诉讼费用的“亲民化”。2006年国务院颁布的 《诉讼费用交纳办法 》大幅降低了诉讼收费，可以判定，诉讼费用的大幅度下调刺激了民众的司法消费欲望。在调研中，该X县法院受理的劳动合同纠纷案件，案件受理费用只有10元，在有些情形下基本不予收取。

（二）X县法院人员构成

从上述数据分析，法院在近10年来的人员招录的人数呈个位数、这与改革大环境下的员额制是不冲突的，只有精英进入司法系统，才可以提升法院的办案质量；同时，可以发现，2018年法院出现了法官辞职现象，在本调研的单位因为地处西部某县基层法院，但法官“辞职潮”已经初见端倪，法官离职潮的出现于基层法官办案压力大、司法责任终身追究机制有密切的联系，与高压的工作环境不成正比的是基层法院法官的收入，使得法官的职业尊荣感与获得感、满足感不强烈。

据调查，在中国东部和城市地区法院，法官编制的增加速度已放缓，与此同时，某些地方的法院人力甚至有所减少；法院压力空前。

同时，员额制改革是这一轮司法改革的重中之重，也是最难解决的难题。自2016年10月施行法官员额制以来，X县法院共有32名法官员额编制，现有法院员额27人。其中，首批入额29人，其中院领导入额5人，庭室领导入额17人；2018年入额3人（退额4人）。

伴随着法官人数变化的基本趋稳，法官助理与书记员的人数有所提高，司法辅助人员也是为了顺应是司法体制改革的需要，给办案法官配备适当比例的助理人员，基本达到1：1：1的分布，执行团队的人员力量相对庞大，人员数量也相对在该部门倾斜，但部分庭室也面临着辅助人员人手不够的尴尬局面，该法院的刑事庭室4名法官只有2名法官助理，在案件激增的情形下难免会力不从心。

法官助理是否从实质上辅助了法官办案的问题，笔者对X县法院的法官做了一次访谈，在访谈中，李法官反馈的信息是，目前法院招聘的法官助理并不能有效协助法官进行案件的处理，“使不动”、“干活懒散”、“法官仍然要亲历亲为”等现象是存在的。各地员额制改革的经验表明，法官员额制的有效实施，有赖于审判团队的组建和良性运转。

（三）X法院在编人员学历构成

X县基层法院的人员学历构成以本科居多，有64人；硕士研究生只有5人，硕士研究生人数不占优势地位。法官的学历构成以及较高的专业素质对缓解办案压力、有效化解纠纷具有重要的作用。但该X县法院明显不占优势，这与基层法院级别低、地域不占优势有较高的联系。

同时，X县法院C证通过人数较多，A证通过人数在2012年最高为10人，在2002年，由于法院招收法官的标准开始调整，法院法官的职业准入考试通过率大幅度提升。

二、问题和出路

根据上述数据。以实证调查的方式提出以下几点思考：

（一）立案登记制趋向准诉状登记制

立案登记制是司法改革的其中一项内容，是指：对符合案件受理条件的当事人提出的立案申请，法院应当登记立案。具体包括：当事人适格、有具体的诉讼请求、符合受案法院的管辖。我们可以将这种立案登记制称为“诉状登记制”，即只要当事人的诉状符合法定格式的形式要求，法院即予以立案，不存在立案环节对案件进行实体审查的问题。

立案登记制最大限度体现了“司法为民”的理念，但存在的问题是：法院对受理的案件实则进行了一定程度的审查，如：对是否符合受诉法院管辖方面，立案庭的法官难免要进行实质上的审查，对立案要件的内容进行的分析判断即一种“准立案登记制”或“准诉状登记制”；对审查条件、审查标准规定不明确、详实，无形中增加了办案負荷，建议将审查标准明确化。

同时，在立案阶段对案件做适当的实质审查，堵截一些不应当获得法院实体判决的案件，如：原告的起诉已经超过起诉期限、原告的诉讼请求已经为生效判决所拘束等，这样可以最大限度的减少法官的诉累。

（二）法院内部司法辅助人员流动性强、待遇不高。

法院的司法辅助人员能否真的可以有效辅助法官办案的问题。司法辅助人员大部分是临聘人员，在法院没有正式编制，加之其待遇较低、所以流动性强，导致其在具体工作中“消极怠工”现象略有凸显，同时，辅助人员辞职的情况屡见不鲜，法官不断与新人合作沟通，这无疑加大了工作量，使得员额法官在面对实际问题中选择“亲历亲为”，人力资源没有得到较为充分的发挥。

目前司法辅助人员以从社会购买劳动力为招录方式、专业性、职业化有待提高。建议加强对临聘人员的岗前培训，教育督促其认真履行本职工作；提高司法辅助人员本身的业务素质，可以考虑优先招聘具有法学教育知识背景的人员，可以在后期案件处理以及与当事人的接洽沟通中更好地发挥自身的专业优势、便于与法官达成良性沟通。

（三）法官专业素质有待提升

提高法官队伍的整体素质，在人员招录中提高门槛，从学历构成以及法律职业资格考试通过率等多因素入手。法官专业队伍素质的提升有利于减少、降低错判的风险，同时平息纠纷，缓解案多人少的办案压力。据调研，X县基层法院在招录公务员的条件上已经实现“通过法律职业资格考试”、“研究生学历”等硬性指标。

加强法官的定期培训、交流学习、与高校、社会知名专家、学者建立长期良好的合作关系，邀请专业人士定期来法院给法官授课；对新法的修订、社会的热点案件开展讨论、交流；建立“法官书屋”，鼓励法官在办案中学习，在学习中办案。

（四）西部等落后地区基层法院队伍亟待建设

西部地区因其所处的地理位置，环境较为闭塞，加之，此调研单位为X县基层法院，极易产生“孔雀东南飞”效应，基于基层法院接触的案件更具有典型性、代表性、疑难性、复杂性，应当适度加强西部尤其是西部基层法院的人才队伍建设，建议适当提高西部地区法官的待遇。通常情形下，法官的工资福利待遇比照同级公务员来加以确定，致使法官职业的特殊性和重要性都没有得到充分体现，难以激发法官“服务于正义事业”的使命感和尊荣感，要真正落实“高薪养廉”，缩短地域差异，就应当解决法官待遇低的现实困境，才可以极大激发法官的办案积极性，留住人才，使得“孔雀不再东南飞”。

同时，在法官职业升迁方面，取消原有的行政化级别。法官按照科级、处级、局级、部级向上升迁的机制，客观上将法官纳入公务员的职务管理系列之中。这会造就同一法院不同法官之间身份、地位的不平等，减少法官在司法审判中面临的不独立问题，可以考虑通过法官等级作为升迁的渠道 彻底激发法官对专业能力、素养提升的欲望，分十二等级，法官、高级法官、大法官、首席法官，针对不同等级设定不同的待遇，在福利等方面实行合理化的差别对待。

（五）调解的功能未得到充分发挥，调解模式单一

虽然导致人民调解解纷数量下降的原因是多方面的，但建议建立良好的诉前分流机制，通过仲裁、调解等多源纠纷解决渠道避免“诉讼爆炸”，是努力提升民间纠纷解决机构的公信力、影响力的有效途径。在任何社会，最大量的纠纷一定是通过立法、行政这类政治行动，通过仲裁、调解、互惠甚至相互忍让等社会机制，以及在现代工商社会通过保险这类市场机制，予以回应的，不可能指望法院大包大揽。

避免调解方式的单一性、扩宽行业调解，（下转第48页）

构建“诉调对接”等多源调解模式可大大减轻了程序负担。

所谓诉调对接，是指除双方当事人外，既涉及法院与相关行业协会、机构的对接，又涉及主审法官与相关行业调解员的对接，诉调对接模式至因为是法院探索的出路之一，这种方式可以促进社会成员积极利用行业调解等非诉讼纠纷解决机制，相应减少对司法需求的刺激，减轻审判压力。

相关单位基于行业监管机构施加的压力都会积极履行调解协议中约定的内容，减轻法院的执行负担；基于有关地区的司法实践所成立的“保险纠纷诉调办公室”等，在法院调解室内达成调解协议的，可以当庭申请司法确认，法院即出具司法确认书。这减轻了当事人与法院的双重压力。在特殊领域形成专业化的调解队伍，快速解决纠纷。

（六）科技化、数字化进程较慢

加强科技化手段的应用，如：上海高院利用科技加强廉政建设，以及北京、上海等地的视频远程审理 等，该X县法院已经尝试使用电子送达等多种互联网办案模式，建议探索更为便捷、高效的科技手段，大范围减少法院内部的监督管理的人力资本，加快推进“智慧法院”的建设步伐。

三、结语

通过对X县法院的调研以及对所获得的数据进行的分析，“案多人少”的矛盾将是长期存在的，尤其在基层法院此种矛盾将更为凸显，我们应当积极应对存在的问题，鼓励调解模式的创新、在立案环节尽可能降低法官对相似问题的重复审查，减少法官诉累、加强法官专业队伍的建设、提高法官、司法辅助人员的待遇等，探索新出路，以缓解当前“案多人少”的窘迫局面。

参考文献

[1] 认真学习贯彻两会精神，更好地维护社会公平正义[N].人民日报，2010-3-23（1）.

[2] 林战.基层法官压力调查[N].南方周末.2012-12-27；此外，全国人大代表陈舒，律师王禄生，江苏法官张涛等，亦曾质疑“案多人少”.

[3] 张枫.法院“案多人少”现象的成因与与应对——以人民法院内部优化为视角[J].吉首大学学报，2015，12（35）：27.

[4] 左卫民.诉讼爆炸的中国应对[J].中国法学，2018（04）： 246.

[5] 苏力.审判管理与社会管理——法院如何回应“案多人少”[J].中国法学，2010（06）：178.

[6] 金国华，汤啸天.信访制度改革研究[M].北京：法律出版社，2007.

[7] 参见 诉讼费用交纳办法（2006年12月8日国务院第159次常务会议通过，2007年4月1日起施行），以下简称办法.

[8] 杜萌.谁来陕西当法官——陕西法官断层危机调查[J].法律与生活，2005（6）：12-15.

[9] 严剑漪.员额制改革：一场动自己 ‘奶酪的硬仗[N].人民法院报，2016-11-14.

[10] 骆锦勇.如何科学构建审判团队[N].人民法院报， 2017-3-23.

[11] 2002年1月起法官法规定新任法官必须通过国家司法考试.

[12] 黄先雄，黄婷.行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对[J].行政法学研究，2015（06）：20.

[13] 陈瑞华.法官员额制改革的理论反思[J].法学家，2018 （3）：13.

[14] 郭松.人民调解解纷数量为何下降？ ——超越已有理路的新論[J].清华法学，2010，3.

[15] [美]理查德·波斯纳著，苏力、邱遥堃译.各行其是：法学与司法[M].中国政法大学出版社，2017年版，译序第4页.

[16] 欧秋钢.保险纠纷诉调对接模式分析[J].上海保险， 2016（2）：24.

[17] 上海高院：制度与科技织就廉网[N].人民法院报，2010- 8-30（5）.

[18] 闸北未成年人案件远程审判系统正式启动[N].人民法院报，2010-8-19（1）.

[19] 北京：远程视频庭审便利诉讼[N].人民法院报，2010-9-1（4）.

[20] 范黎红.远程审理的适用空间之展望[J].法学，2010 （2）：148.

作者简介：祁鸣，女，法律硕士，研究方向：民商事法律实务。