新时代政府城投平台转型：困境、范式与建议

摘要：地方政府城投平台是中国特定经济发展阶段、特殊央地财政关系的特别产物，是地方政府在事权过大、财权过小的制衡中寻求突围的创新产物，是预算法约束地方财政负债的“明规则”与地方政府事实上普遍负债的“潜规则”的结合体。作为地方政府事实上的“第二财政”，城投平台在过去二十年来为区域基础设施建设、城市产业发展、区域经济增长做出了重要贡献，但也面临债务负担沉重、战略定位模糊、市场机制缺失、管理效率低下等一系列转型困境。文章研究了当前中国政府城投平台的现状与问题，总结了城投平台从1.0到3.0转型的一般范式，剖析了上海、长春、重庆等地城投平台成功转型的案例，认为政府城投平台转型的前提是厘清政府与市场边界，政府应由全能型政府、经济建设型政府、统治型政府转变为有限型政府、公共服务型政府、监管型政府，并从战略定位、治理结构、考核体系、产业经营、资本运作等角度提出了新时代背景下政府城投平台转型的政策建议。

关键词：政府城投平台；转型范式；财政分权；市场导向；政策建议

一、 引言

自1992年上海市成立第一家现代意义的政府城投平台——上海城市建设投资开发总公司以来，全国各地先后组建设投资类、综合开发类、土地储备类等公用事业类型的地方政府城投平台。总的来看，政府城投平台在过去二十年来经历了萌发、起步、快速发展、调整转型等发展阶段，为推进地方城市化建设、促进经济发展、提升当地居民生活水平发挥了巨大作用。但2007年金融危机爆发后中国财政政策、货币政策“双扩张”的总基调下，城投平台也逐步陷入“运营偏执行、考核重融资、资产少收益、新债还旧债”的怪圈。当前，中国经济处于由要素驱动往创新驱动转型的关键节点，“不转即亡”是新时代背景下政府城投平台面临的客观现状。

地方政府城投平台是中国特定经济发展阶段、特殊央地财政关系的特别产物，城投平台在相当一段时间内的生存意义在于满足地方政府融资需求而不是满足自身发展需要。根据财政部、发改委、人民银行等部委联合发布的财预[2010]412号文，地方政府平台公司是“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体”。关于城投平台的范畴，巴曙松（2009）强调了政府城投平台形式上的法人属性和实质上的公益性、非独立性。关于城投平台面临的风险，李慧杰（2017）、姚凤阁（2013）概括了政府城投平台面临的主要风险，包括偿债风险、法律风险、道德风险、经济周期风险等；徐忠（2018）认为在“土地财政+平台贷款+隐性负债”模式下，财政风险可能直接转化为金融风险。关于政府城投平台的可持续发展问题，李经纬（2012）建议严控地方城投债规模，并根据政府城投平台的覆盖型和竞争性将其改制为普通公司或纳入政府部门，中国财政科学研究院金融研究中心课题组、赵全厚等（2016）建议借鉴美国等国的市场约束型债务模式和日本等国的行政约束型债务模式，并逐步剥离城投平台为地方政府融资的功能，实现城投平台的可持续发展。

二、 当前政府城投平台的现状与转型困境

1. 政府城投平台的发展现状。始于1978年的中国改革开放至今走过了40个年头，中国特色社会主义市场经济实践也大体经历改革开放前的计划经济时期、市场经济探索时期、市场经济确立时期、市场基础性地位巩固时期、国家治理现代化与全球治理时期这五个阶段。与改革开放前后的五个进程相对应，中国财政制度改革也经历了统收统支财政（1949年～1978年）、包干式财政（1978年～1992年）、分税制财政（1992年～1998年）、公共财政（1998年～2012年）、现代财政（2012年至今）这五个阶段。城投平台是中国财政进入分税制财政后的阶段性产物，其背景在于财政支出的客体大多具有公共产品或准公共产品属性，以效益最大化为目标的市场化主体往往不愿意参与，同时，由于财政支出压力较大导致许多地方财政捉襟见肘，这样的背景下，地方城投平台应运而生，并逐渐在事实上成为地方政府的“第二财政”。

2. 政府城投平台面临的转型困境。作为地方政府基础设施建设的主力军，政府城投平台從数量和资产规模上看均发展迅猛，但是，当前其转型意愿与转型方式不足的矛盾和困境日益凸显：

第一，浓厚的行政色彩导致转型难。中国九十年代的政府投融资体制改革进程中，大规模基础设施投资的主体职能不再由政府直接承担，相应职能赋予城投平台。政府城投平台本应参照地方国企由国资委管理，但大量城投平台变成了地方政府的派出机构，其收支由主管政府机构直接审批，政企不分、产权不明、资产所有权与收益权不匹配、现代化治理机制缺失、不具备市场主体地位成为政府城投平台的典型特点。因此，政府投资职能不转变，城投平台从战略定位上就难以转型。

第二，沉重的历史包袱导致转型难。2014年新预算法终获通过，紧接着国发43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》又拉开了全国范围内整治地方政府性债务的序幕，“修明渠，堵暗道”的同时遏制违法违规举债，政府城投平台面临着强烈的转型诉求。然而，2015年、2016年，许多地方政府通过扩大政府购买服务范围、延长购买服务期限等模式，将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气、教育、医疗、文化、体育等领域的基础设施工程以及金融和非金融机构的融资纳入政府购买服务的范畴。2017年财政部连发50号文、87号文连发，逐步明晰了城投平台和地方政府关系，政府信用逐步从地方政府城投平台中剥离。然后，过去几年城投平台通过间接融资或者明股实债等方式融资的过程中，地方政府城投平台作为有限合伙制基金劣后级出资方、连带责任承担方等角色，沉重的债务和历史包袱导致地方政府平台转型难。

第三，借新还旧的恶性循环导致转型难。地方政府、政府城投平台、金融机构共同组成了城投债务的“三角怪圈”。地方政府与政府城投平台之间为委托—代理关系，对政府城投平台行为存在软约束；地方政府对金融机构（尤其是地方商业银行）进行干预，对地方金融机构决策进行影响；政府城投平台与地方银行之间，银行有放贷冲动，政府城投平台有举债冲动。当前大量政府城投平台债台高筑，根据《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告（2017）》的统计，2016年中国城投平台百强的资产规模总计达到9.58万亿元，总负债规模达到了7.577万亿元，平均资产负债率达79.09%。负债大、杠杆高的政府城投平台在借新还旧的恶性怪圈中难以自拔。

三、 政府城投平台转型的一般范式：從1.0到3.0

中国的地方政府是区域基础设施、社会事业和公共服务的主要供给方，但同时面临着财力下滑和投资主体缺乏的两难困境。政府城投平台透过其背后的政府信用成为独立于政府财政收支系统外的资金供给方，曾为区域经济发展和新型城镇化建设起到了不可低估的作用。以新《预算法》和43号文为代表的纲领性文件都在倒逼城投平台转型，而实际上，政府城投平台的市场化转型不仅有利于新常态下政府性债务的化解，也有利于降低供给成本、推进供给结构调整、提高公共产品供给质量。结合北京、上海、深圳一些先发区域的政府城投平台的经验，政府城投平台一般遵循如下转型范式：

城投平台1.0阶段：（1）基本特征是：政府支持、资产注入，以政府信用为基石通过信贷举债，城投平台作为第二财政完成投融资和城市基础设施建设；（2）主体属性是：政府附属或派出机构；（3）政企不分，人事关系由行政任命；（4）融资渠道单一，平台公司没有投建项目的自主权和建成项目的收益权，仅是地方政府的“融资中介”。

城投平台2.0阶段：（1）基本特征是：政府进行地方资源的重组和整合；（2）主体属性是：非市场化的政府关联方；（3）半政半企，人事关系由行政任命+独立聘任模式；（4）有效缓解融资工具单一的问题，同时资产负债率飙升，潜在的风险如信贷风险、违规担保的法律风险、融资平台治理的道德风险相继曝露出来。

城投平台3.0阶段：（1）基本特征是：现代化治理、资本化运作、市场化运营；（2）主体属性是：有一定政府职能的市场化主体；（3）政企分离；（4）政府城投平台逐步建立核心业务板块，多渠道融资。3.0阶段的城投平台剥离了政府融资功能逐渐进入转型跨越期，依托创新管理运营，由市场驱动，培养自己的核心业务体系和核心能力以满足经济发展和城市建设新需求。

四、 城投平台转型的典型案例与经验探索

1. 上海城投集团转型模式：资产重整+资本运作。上海是中国的经济重镇和改革的桥头堡之一，上海地方政府城投平台近年来也从运营模式、资本运作机制、融资方式等方面开展了转型探索。2014年由全民所有制改制为公司制的上海城投（集团）有限公司（下简称“上海城投集团”）主营路桥、水务、环保、置业四大板块，从投融资平台转型为市场化运营的政府投资主体、重大项目的基础设施建设商和城市公共服务运营商，是城投平台公司转型发展的有益样板。其成功转型的关键是资产经营与资本运作的深度耦合。首先，上海城投集团多次开展了重大资产重组，例如，2015年，上海城投集团受让了上海市国资委持有的部分上港集团股份及上海同盛下属部分子公司，通过重组上海市国资委下属政府平台公司的经营范围更加清晰、各经营板块划分更为明确，实现了资产划分“三分法”：（1）平台类，无收费机制，考核项目管理和投资控制；（2）运营类，收费机制（有可行性缺口），进行效率和成本考核；（3）市场类，按照纯市场化原则考核利润。通过上述资产经营模式转型，上海城投集团的管控效率得到了极大提升，在资产经营的基础上开展资本运作实现资产的保值增值，目前上海城投旗下有城投控股、上海环境两家A股上市公司。

2. 长春城市发展集团转型模式：“文化+金融+市场”三轮驱动。长春城市发展集团目前拥有全资及参控股企业19家，作为产业整合、资本运作的多元化投资主体，形成了比较完善的管理体制和投融资体制，探索了市场化转型的“文化+金融+市场”三轮驱动模式：（1）文化驱动。以旅游为例，依托长春的文化旅游资源和旗下的吉林长发旅游投资集团等等公司，长发集团与专业的旅游国企、上市公司合作，成立景区托管公司或者合资公司，不断强化运营能力。（2）金融驱动。长发集团设立长发金融控股公司并在旗下成立长发私募、北京君越、上海利程租赁、深圳长发保理、香港长春证券等子公司，基本实现金融全牌照布局。（3）市场机制转型。包括：①进行混合所有制试点。如：长发集团与吉林省安装集团设立吉林省凯程建筑工程公司等；②进行市场化用人试点。长发集团初步建立了“能上能下、能进能出”的选人用人机制和市场化的薪酬激励考核机制。通过以上试点，长发集团转型成为了市场化、实体化、规范化和多元化运行的区域城市发展运营商，成为产业培育和新兴转型升级的东北亚经济增长极。

3. 重庆八大投转型模式：“五个注入”+“三三法”。重庆“八大投”包括渝富金控、置地公司、市政公司、高速公司、交旅公司、交投公司、能投公司、水务公司，八个公司之间相互竞争、协调作业，遵循现代企业制度进行市场化经营，2015年以来重庆“八大投”进行了一系列转型改革，其顶层设计模式是：“五个注入”+“三三法”。（1）“五个注入”。①将道路、桥梁、隧道等存量资产注入；②将40亿元/年～50亿元/年的中央拨付国债注入；③通过赋予平台公司土储职能进而将土地储备收益注入；④将高速费、排污费、城建维护费等经营性收费规费注入；⑤将公共服务投资相关税费通过税收返还、补贴的方式注入。“五个注入”一方面盘活了国有资产，另一方面起到了集聚效应和政府平台公司的信用增进效应。（2）“三三法”，也即：①审批权、监督权、建设权“三权分立”；②政府不为城投担保、城投之间不得关联担保、专项基金不得提供担保的“三不原则”；③投入产出维持平衡、经营性现金流维持盈余、资产负债率维持50%以内的“三大红线”。

在“五个注入”+“三三法”的基础上，重庆市政府强化了“八大投”的现代化治理结构和市场化运营机制方面的考核，“八大投”将所有权和治理权分离，在考核机制方面也坚持了市场化取向，执行董事会领导下的经理负责制，建立了城投平台债务管理系统和风险预警机制，各平台逐步具备了适应市场规则的产业运营和资本运作能力。

五、 新时代政府城投平台转型的建议

第一，明晰城投定位，厘清政府与市场边界。十九大报告指出要让“市场在资源配置中起决定性作用”，而城投平台转型发展的关键也是厘清政府与市场的边界。城投平台也应打破与地方政府的依附关系，以“政企分离、规范治理、产融结合、良性循环”的城投3.0转型目标为指引，实现由政府的“钱袋子”往产业经营主体、公共产品投资主体转型；而政府也应由全能型政府、经济建设型政府、统治型政府转变为有限型政府、公共服务型政府、监管型政府。

第二，加强分类指導，强化管理绩效。针对公益型项目可以以政府回购方式取得土地、资金和政策补偿，建立借、用、管、还的自组织、自循环机制；针对经营性项目，应按照市场化考核机制，借鉴成熟国企、大型民企的治理机制，实现资产运营、资本运作的协同。提高自主经营和自主决策的意识，优化平台公司治理结构和债务结构，充分发挥企业经营创造性，同时调整债务融资结构，提高自身的偿债能力。

第三，盘活存量资产，多渠道提升流动性。例如，针对存量收益权可以应用ABS等证券化工具提升流动性。同时，城投平台可以作为基石LP并联合社会资本共同发起设立政府产业引导基金，充分发挥其“四两拨千斤”的杠杆效应。另外，城投平台可作为政府出资代表参与PPP项目并真正在SPV公司中发挥建设性作用，通过特许经营、购买服务及股权合作等方式，引导社会资本参与城市建设，增强公共产品和服务的供给能力。在此过程中，应防止ppp异化为隐性负债，并且针对运营期ppp项目进行资产证券化尝试。

第四，加快治理机制改革，开展混改试点。城投平台应引进职业经理人担任高管，落实市场化选人用人、KPI绩效考核机制，根据《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》所确立的原则，在竞争机制下开展混合所有制试点，每年聘请有证券资质的会计师事务所、资产评估师事务所对政府平台公司进行例行审计，重点落实绩效目标达成率和投入产出效率。并在此过程中着力解决当前混改普遍存在的权责划分不明晰、治理结构不合理、市场渠道不通畅、股东理念不一致等问题，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。

第五，把握新时代机遇，持续、多元、创新发展。城投公司应充分把握新时代“自主创新示范区”“一带一路”“粤港澳湾区”等主题和机遇，因地制宜、一企一策，编制城投平台转型规划，利用城投公司的区域影响力聚集产学研创新要素，结合所在区域的要素禀赋发展创新型产业，积极融入国家创新系统（NIS）建设，实现持续性、多元化的发展模式。

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作者简介：周代数（1985-），男，汉族，湖北省黄冈市人，中国财政科学研究院博士生，研究方向为财政政策、科技金融、创新创业政策。

收稿日期：2019-01-16。