我国水排污权交易的法律规制问题及完善对策

杨盛丰

由于经济的快速发展，人们对自然资源的需求越来越大，进而加快了对资源的开采和掠夺，也由此造成了更加严重的环境污染与破坏，特别是水污染现象最为严重。如今，我国水环境问题日益突出，因此需要建立与完善相关制度给予管控。通过总结国内外大量实践我们发现，利用市场激励机制来提高个体以及企业的环保意识和行为，排污权交易实现了对环境容量资源的市场配置，通过最少的投入获得最大的环境效益。尽管从20世纪末，中国政府便开始着手对水排污权交易进行理论研究，并开展了大量的实践，然而，还是存在很多如并未出台具体的法律制度体系等问题。因此，我国作为经济增长与环境污染都十分突出的国家，唯有此才能确保我国水排污权交易的体系化。

一、我国水排污权交易实施与法律规制

1.我国水排污权交易的实施。环保部于1988年颁布了《水污染物排放许可证管理暂行条例》，并规定：“对未超出排污总量的排污企业给予《排放许可证》，而对超标企业颁发《临时排放许可证》，同时规定其在限定期限内降低排放总量。”同时将京、津、沪等18个市作为试点城市。1989年9月，在全国性的水污染防治工作中提议，全国范围内开始实施水排污许可证，并首先将江苏和山西纳入试点范围。施行5年后，环保部宣布在全国范围内开始此项制度，截止1996年，共下发了41720个水排污许可证。我国便着手进行了排污权交易的试点工作，首先从水资源以及大气领域展开，最典型的有上海黄浦江上游、浙江嘉兴市、江苏太湖流域的水排污权交易。

2.我国现行水排污权交易的法律、政策。①法律。直到今日，我国尚未制定任何一部明确的法律对排污权交易给予具体规定，只有在一些其他相关法律中提及排污许可证或者污染物排放量等内容。比如在最新的《环境保护法》中四十四条和四十五条中介绍了排污权许可管理与重点污染物总量控制等制度，而在第五章中提及了信息公开等问题。②部门规章与政策性规定。尽管政策和方针并没有法律效力，也不具备法律威慑力，然而却在很多具体工作中发挥出了关键作用，所以，尽管在法律层面上还没有水排污权交易的具体规定，然而在颁布各项方针政策中却做了一定的要求，这些内容都发挥出了指导意义。③地方性法规。正如前文所讲，我国尚未出台一部有关水排污权交易的法律，而制定的相关制度也都是为了鼓励和促进地方个体和企业更好地开展试点工作，所以，各地区均以当地交易实践作为基础和依据，制定并出台了地方性法规，从而弥补了我国在立法上的空白，对于今后建立水排污权交易法律及其体系至关重要。

二、我国现行水排污权交易法律制度存在的问题

1.排污权未确立。若要建立水排污权交易制度，其前提必须从法律层面确立排污权，然而我国至今尚未明确。只有国务院在有关《深入推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》中提及了此概念，同时指出，如果各省份进行水排污权交易，必须先核定排污权。但《意见》只是指导性文件，无法发挥法律效力，因此不能认为我国在立法上确立了排污权。但若要建立水排污权交易制度，就要以法律的形式对排污权给予明确，只有这样才能确保水排污权交易能够顺利开展和实施。

2.与水排污权交易相关的法律法规不健全。尽管我国颁布并实施了一些水排污权交易的地方性法规，然而却未建立一部专门的立法，甚至与之有关的配套制度尚不完善。就污染物总量控制制度而言，它是水排污权交易的一个重要前提和条件，却在法律中未得到明确且清晰的规定，而在相关法律中基本上提及的多为污染物总量控制，而非水排污。除此之外，尽管从法律上对超标排污应承担的责任进行了明确，然而，各地为了确保本地经济能够顺利开展，对排污超标企业在具体执行时存在松散等问题，而究其根源还是在于相关制度的不完善。

3.水排污权交易的监督机制不健全。开展水排污权交易的前提和基础就是建立在有效的监督之上，若脱离这一前提，势必会造成规定与实际存在不同，且在核算过程中有失准确，进而导致水排污权交易制度只是流于形式，而没有任何实际价值和意义。除此之外，目前我国开展的各项水排污权交易在空间上都存在着一定的局限，而且大都为某一区域内的新老企业间进行的水排污权转让，市场的作用尚未完全发挥出来，所以根本不存在真正的水排污权交易，因此依旧需要借助法律来健全和完善排污权交易的监督机制，从而确保水排污权交易相关制度能够有效发挥。

三、针对建立与完善中国水排污权交易法律规制的相关策略

1.要通过法律层面对排污权进行确立。想要完成中国水排污权交易法律规制的构建工作，首先应当以法律形式对其确立，只有得到法律的真正明确，才能确保水排污权交易的顺利实现以及实施。通过法律层面来确定的排污权主要是涉及企业组织亦或是个人在经营、生产阶段中有一定的合法权利可以按照相关排放标准向外部环境排放污染物。需要说明的是，此项权利对组织或个人在向自然环境排放污染物的程度是有限制的，并非无限制，并且所排放的各种污染物还要在环境自身能够净化的能力承受范围中。这充分体现出排污权的拥有者与行使者为企业、个人，为了更好地加以明确，有必要通过法律方式进行最终确立。

2.建立相关水排污权交易管理条例，并持续完善。①交易主体。环保机构设置的初衷就是维护经济与环境处于和谐发展的状态，自然也拥有该领域的民事主体资格。它起到对市场供需的一种调节作用，整合并有效配置环境容量资源；第三种就是广大人民群众。因为环境保护需要动员社会所有力量的参与，这就离不开社会公众的协作、监督等支持。②交易客体。交易客体指在水排污权交易过程中，其主体义务与权利所对应的相关对象，换言之就是有排污交易活动的企业必须满足相关排污指标富余的要求，只有此类指标处于富余状态下才有作为交易客体的资格。企业可以对自身产业结构进行相关调整，充分利用新技术、新工艺，发挥创新能力，来不断压缩污染物排放的空间，进而将指标实现有效节余，由此可以通过指标的交易来获取更多的经济效益。具体到实际情况中，政府机构对恶意囤积排污指标的现象也应当加强整治，稳固市场秩序。③交易方式。借助于法律层面对交易方式的确立优势在于能够确保水排污权交易开展的稳定性，有效维护了此行业的整体秩序。因我国地域面积较广，所以污染源较为繁多，笔者认为可以对国外相关交易规定进行借鉴，例如美国发布的清洁水法，其方式主要可以概括为三种，其一为厂内排污口，其二则为非点源与点源，最后则是点源与点源，各区域地方政府相关机构可以综合考虑自身的实际现状以及环境目标的具体设定来选择适宜的方式。

3.构建相关监督与管理体系。①强化审查交易主体资格力度。作为环保部门，理应对水排污权交易主体资格予以重视并展开审查，倘若没有通过正规途径获得排污资质和证件，则交易主体便无法从事相关活动，更不能参与市场交易活动。通常，环保部审查交易主体资质时主要涉及两大层面：其一、交易主体进入市场；其二、交易期间针对交易双方的排污资格予以审查，进而为排污指标的有效性予以保障。②构建污染物排放监测系统。假如想借助水排污交易来达成水污染治理，那么理应确保交易的水污染物排放量跟实际排放量相对应。就以往的监测来说，投入了较高的成本，获得成效并不理想，所以，应构建完善的污染物排放监测系统，既能够促进环保部门监测效率的稳步增进，又可大幅度的降低监测期间的工作疏漏，从而提升政府部门对水污染权交易监管力度。③构建水排污权交易年度报告制度。为实现总量控制目标，排污主体需将各个年度排污指标的进出情况编制汇总为年度报告，同时递交至环保部进行审核。而环保部需严格按照流程办事，以排污主体递交的年度报告为重要依据，同时与排污许可证中的相关指标结合，对排污主体的各项排污指标予以适当调整，通过严格的管控，来保障来年水排污权交易的良性运作，从而达成水质改良的目的。

四、总结

就我国来说，水资源十分紧张，而水污染问题更是加剧了我国水资源短缺的现状，鉴于此，通过何种有效方法及手段来治理水污染已然成为我国亟需处理的难题。迄今为止，我國探究水排污权交易已达二十余年，相应的试点工作也在多地开展，但是与之匹配的法律制度尚未健全，致使诸多问题难以处理，鉴于此，构建完善的与之匹配的法律体系迫在眉睫。

（作者单位：广西大学法学院）