我国金控监管的效力边界及规范建议

韩晓宇

不断创新的经营模式和持续变更的组织架构促使金融业由分业经营转向混业经营，同时也催生了金融控股集团。伴随综合化经营的潮流，部分金融监管当局也与时俱进，对监管体系进行变革，造成了多种监管模式并存的局面：既有按照细分行业单独监管的传统的分业监管模式，也有由单一机构进行集中监管的统一监管模式，还有一个牵头机构外加几个专业机构的综合监管模式。这三种监管体制适用面不同：分业监管模式的监管力度最强，按照所属行业分门别类地进行监管;统一监管则是一家机构监管金融行业的所有企业及其各种业务，目前采用这种监管体制的典型国家是英国;综合监管的各专业监管机构在一家机构的协调下共同进行监管，这是一种融合型监管体制，集中了分业和统一监管的形式。

金融控股集团的监管制度

在金融业不断融合发展的大背景之下，各个监管当局都对金融监管进行了适当调整，部分国家或地区金融组织形式及监管体制的演变可以归纳为表1所示。

立法情况

许多国家和地区已针对金融控股集团不断涌现的情况颁布了新的法律，加以规范。美国早在上个世纪六十年代就已颁布了《银行控股公司法》，对金融控股集团进行了规范，之后《银行控股公司法》又進行了三次修正。日本对设立金融控股集团进行规范的法律，是于1997年颁布并实施的《金融控股集团解禁整备法》以及《银行控股公司创设特例法》。韩国于2000年以法律方式明确了可以通过金融控股集团的形式实现金融混业，这体现在《金融控股集团法》中。我国台湾地区的《金融控股集团法》于2001年颁布，该法明确规定了金融控股集团的定义、设立资格、主管部门、权利和义务以及监管制度等。欧盟对金融控股集团进行规范的《金融集团监管指令》出台比我国台湾地区还要晚一年。

表1 部分国家或地区金融组织形式及监管体制的演变

监管架构

美国采取一个监管核心与多个专业监管分支相结合的监管架构，因结构类似一把雨伞，也被称为伞形监管结构：由美联储牵头，负责对金融控股集团的母公司进行监管，由证券交易委员会（SEC）、货币监理署（OCC）和州保险厅等专业机构分门别类地对各个子公司进行监管。日本实行由金融厅统一监管的监管架构，该厅负责全部金融控股集团的监管，包括市场准入和具体业务的监管。韩国以及我国台湾地区也同日本一样，实行统一监管的监管架构，前者负责金融控股集团监管的核心部门是金融委员会及金融监督院，而后者负责金融控股集团监管的是金融监督管理委员会。

监管重点

资本充足水平。美国设立了一个评级体系来量化对金融控股集团的监管，即RFI，其中R指risk，基于集团整体的风险;F指finance，关于合并财务状况;I指impact，表征非银行子公司对整个集团的影响。合并资本充足率和合并财务报表的风险管理是该指标体系关注的重点。日本对金融控股集团和子公司实施不同层面的管理，并且为集团层面和子公司层面制定不同的资本充足要求：第一，对于金融控股集团，监管机构要求集团合并财务报表的资本大于并表子公司的监管资本的总和;第二，对于集团下属的子公司，抵扣后各子公司的净资本要满足各子公司所属行业的资本监管要求。中国台湾地区则对金融控股集团资本充足率计算提出要求，和国际主流做法一致，要求资本充足率采用风险基础加总法来进行计算。

股权结构与股东资质。金融控股集团的股权结构与股东资质，是各国监管的另一个重点，各国对此都作出了明确限定。日本禁止银行控股公司后，再继续控股金融控股集团，也不得继续寻求主营非金融业务公司的控制权。韩国限制金融控股集团控股非金融企业，限制关联公司持有金融控股集团的股份，同时也限制单一股东、非金融企业持有银行控股公司的股份，在此基础之上，韩国也进一步限制相关的反向持股以及交叉持股。中国台湾地区明确要求，金融控股集团不能够反向持股。

关联交易及“防火墙”设置。美国注重防范关联交易风险，为此专门制定了明确的金融控股集团交易原则以及关联方认定的办法。日本要求银行在与其特定关系人或特定关系人的客户之间进行交易时，不得损害控股公司的利益，同时也限制董监事进行兼职。韩国禁止大股东不当干预其控股的金融机构，对金融控股集团及其下属子公司和其股东之间的授信、经营方面等制定了限制性规定。中国台湾地区也对金融控股集团及其内部可能进行的内部交易进行了限定，例如：金融控股集团的保险子公司和银行子公司不得进行损害客户利益的交易或行为，不得向关联方提供无担保信贷。

监管措施与手段

准入许可。源头控制往往比较重要，对于金融控股集团的设立问题，主要国家和地区都制定了各自的准入许可。美国规定，在设立金融控 股集团时，并不禁止其经营其他金融业务，如银行，证券，保险等。但是与此同时，如果个人或集团持股银行占比超过25%的，要经过美联储批准。日本由银行和保险发起的金融控股集团的设立要经过金融厅的审批，而由证券公司发起设立的金融控股集团则执行登记设立制度。在韩国，想申请成立金融控股集团，要由金融委员会来审批。在我国台湾地区，金融控股集团的设立和变更需要由金融监督管理委员会进行审核批准，并由其审核投资范围等。

信息报告与披露。美联储有获得金融控股集团及其子公司经营和交易等信息的权力，被监管公司需按照美联储的要求，及时披露信息报告。日本要求金融控股集团在营业年度结束后的一个季度时间内，尽快披露合并财务报表，同时日本金融厅也有权获得被监管公司的信息报告。韩国要求金融控股集团定期公布合并财务报表，每季度向金融委员会下设的金融监督院提交一次关于业绩及财务状况的业务报告书。我国台湾地区的金融监督管理委员会也有类似的要求金融控股集团及其下属子公司披露有关数据的权力。

现场检查。现场检查是监管当局执行监管权力的重要手段，大部分监管部门都有该项权利，可以直接现场检查任何金融控股集团及其下属子公司，如美联储、日本金融厅和中国台湾地区等。韩国金融监督院在现场检查权之外，还可以对金融控股集团大股东进行现场检查，可查看其主营业务和资产状况。监管处罚。日本对违规的金融控股集团，可以处罚的措施包括：解除董事、监事以及其他管理层的职务，取消或部分取消金融控股集团的业务许可。韩国金融委员会对违规的金融控股集团及其下属子公司，可以警告、责令整改、处置股权、停止或取消业务许可。中国台湾金融监督管理委员会对违法违规的金融控股集团，可以采取行政处罚、限期整改、停办业务、解除管理层职务等措施。

中国现行的监管体系对金融控股集团的监管效力有限

金融控股集团法律地位不明确

当下，我国金融行业的主要组织形式为分业经营，对应的监管制度为分业监管，但是金融机构和非金融机构之间存在对较高经济利益的追逐，综合经营形式在我国的土壤上不断发展，追逐经济利益这一根本动力，促使大型金融控股集团已在我国实质性存在，例如平安集团、光大集团和中信集团等。一些大型金融或非金融集团，如银行，证券，保险公司和中央企业集团，希望建立一个金融控股集团，借以整合不同形式的金融资源。一些资金雄厚的民营企业和互联网公司试图通过组建金融控股集团來打通实业和金融业的通道。市场上充斥着组建金融控股集团的冲动，但与此相关的法律却尚未颁布。即使是最新修订的《公司法》，也未能明确界定金融控股集团的法律地位。同时，我国缺乏法律法规，无法做到金融控股集团设立、运行、治理及监管的有法可依，这种缺失不利于金融控股集团的长期健康发展。法律缺失也使得借金融控股集团之名成立各类金控平台野蛮生长，发展极不规范，对整体金融体系的稳定也构成了一定影响。

目前我国对金融控股集团的监管不到位

中国现在实行的是分业监管体制，导致现实中出现“铁路警察，各管一段”的现象。目前已有的金融监管协调部际联席会议制度，对监管有效性的提升作用有限。虽然政府部门正式批复的金融控股集团不多，但容忍和默许了之后出现的不同类型的金融控股集团，并试图从一些政策和部门规章上加以引导。然而政策和规章制度毕竟不是法律，缺乏正式法律依据，导致监管主体不明确，监管行为无法可依。平安集团、中信集团和光大集团三家虽然是被监管机构明确认可的金融控股集团，但其受到国务院、央行、财政部等多家机构多头监管，没有明确的监管主体。在分业监管的监管背景框架下，同时存在监管重叠和监管真空的双重问题。而对部分地方金控、产融结合型金控以及民营企业发起设立的金控平台的监管则几乎处于真空状态。

目前我国对金融控股集团的监管效率低下

在当前我国仍为分业监管的背景下，一行两会各司其职，分别监管相应行业的企业和机构，但由于母公司难以被划分到具体行业中去，对其尚没有明确对应的分管监管部门。在2004年6月，银监会、保监会和证监会共同确立了，针对金融控股集团公司监管的原则——主监管原则。该原则主要是根据金融控股集团公司主营业务的性质，确定其归属的监管机构。主监管原则设立的初衷是为了规范金融控股集团的经营，但在现实中由于监管合作和协调方面的问题未能发挥实效。计划赶不上变化，金融混业经营的发展速度远超预期，监管真空和监管重叠问题层出不穷，导致监管效率的低下。金融控股集团的出现可能引发系统性金融风险，随着金融控股集团的数量增多、规模扩大，系统性金融风险在不断积累。

对改进我国金融控股集团监管制度的建议

采取“两步走”和“分层式”策略，为金融控股集团建立监管框架

每个国家和地区都有自己独具特色的金融体系，金融监管的历史沿革也各异，因此，世界各国的金融监管模式不同，不同发展阶段，同一个国家或地区也应与时俱进，采取不同的监管措施。在借鉴发达国家经验的基础上，我国金融控股集团的监管架构设计应统筹考虑历史发展、现有模式及存在问题，以史为鉴，面向未来，结合未来我国金融改革的总体战略和行业发展趋势，进行金融监管的相应变革。在中国特色社会主义金融监管框架变革的大背景下，我国金融控股集团的监管架构变革可以采取“远近结合”的总体策略。短期内，由于我国仍采取分业监管的监管模式，建议采取伞形监管模式，尽快明确监管金融控股集团的主体，各子公司则仍受各自行业的监管部门监管。鉴于主要金融监管机构在地方的分支机构和人员配备不足，还应尽快建立金融公司分级监管架构，按照金融控股集团规模大小来划分其监管主体。长期内，随着我国分业监管逐步向统一监管推进，金融控股集团及其子公司也应逐步转变为由单一监管机构进行全面、统一监管。

当前一段时期，应建立由央行牵头、两会配合的监管框架

在金融稳定发展委员会领导和指导下，人民银行可以作为伞形监管的牵头人，对全国性大型金融控股集团进行监管，如对其市场准入、业务许可、风险控制等，但是不负责每个子公司的具体业务运营监督;而央行下属的银保监会和证监会，应分别对金融控股集团下属的各个子公司进行按照行业，分门别类地进行监管。对于地方性金融控股集团，其规模和影响力往往不大，可以由中国人民银行的地方分支机构作为主要监管机构，由地方银保监局、证监局对金融控股集团下属的各子公司，进行分门别类地监管。这种监管框架的好处是与现行的分业监管模式没有冲突，既能对金融控股集团进行总体监管、防范系统性金融风险，还可以实现对各子公司具体业务的监管规范，促进各子公司的创新发展。但是这种监管框架也存在不足，即监管机构之间仍然存在沟通与协调问题。为此，应充分发挥新成立的金融稳定发展委员会的作用，进一步强化和健全现有的监管协调机制。作为主要监管机构，中国人民银行应率先建立金融控股集团监管协调机制，重点关注监管信息共享和监管沟通问题。

未来一段时期，金融监管应“由分转变为合”

当前在世界范围内，分业监管制度只有少数国家仍然在实行，其他大多数国家或地区已经或正在向统一监管模式靠拢。综合化经营模式是我我国金融业发展方向，我国最终迈向统一监管制度也将是大势所趋。短期内建立的以人民银行为主监管者的伞形模式仍存在各监管机构各自为政、协同不力、监管重叠和监管真空共存的局面。在利率市场化基本完成、金融市场快速发展、信息技术不断冲击现有模式的情况下，金融创新层出不穷，很多非金融企业也实质上开始从事金融相关业务。出于促进业务协同和把握市场机会的考虑，金融控股集团会根据市场形势变化设立一些新型子公司。在分业监管格局下，这些新兴业态很难迅速被纳入到监管范围，容易滋生风险。因此，我国的金融监管体制急需从目前各自为政的监管模式转变为综合一致的监管模式。在监管体制转变的进程中，对金融控股集团进行监管的模式也会随整体监管方式的改变而发生改变：将出现统一的监管机构进行市场准入、高管资格审批、风险监控以及子公司具体业务的监管。

对我国金融控股集团监管具体的措施的建议

市场准入监管。金融控股集团经营范围广，跨境跨业跨市场经营特征明显，具有较为复杂的风险特征。金融产品复杂多样，必须设立严格的市场准入条件，以求对金融控股集团及其繁多的金融产品做出更好的监管。为避免混乱，我国必须尽快明确金融控股集团的市场准入条件，改变放任自流的无序状态，减少潜在风险。对于金融类企业申请设立金融控股集团的，应对其资本充足水平、财务稳健性、近几年盈利情况和未来的业务范围加以严格审查。对于实体企业要发起设立金融控股集团的，应采取审慎原则，除了上述条件外，还应对其与实体产业之间的关系进行严格审查和问询。

宏观审慎监管。大型金融控股集团应归为系统重要性金融机构，除了一般的监管要求外，还应对其附加更为严格的监管标准;还可以根据实际情况变化增加诸如房地产贷款占比、高风险衍生品业务占比等监管要求。还应建立针对系统重要性金融控股集团的危机处理机制，明确当期发生严重经营困难时，由人民币银行、财政部等主要政府部门牵头对其进行特别处理，并事先制定整套的破产程序和条件，以防止因其破产而引发系统性金融风险。除此之外，还应督促和要求系统重要性金融控股集团的开展压力测试、完善公司治理、加强风险内控机制建设。

资本充足率监管。对金融控股集团进行监管，需要一些量化指标来提升监管的有效性，这其中，资本充足率是最为有效的监管指标。资本充足率监管不是对单一指标进行监管，而是对一组指标进行系统的监管——监管由母公司的资本充足率、子公司的资本充足率以及合并资本充足率三個指标共同构成的指标体系。在三个指标中对金融控股集团资本充足率进行监管，最重要的是考核母公司的资本充足率。对于金融控股集团资本充足率进行监管，需要从以下三个方面入手：一是资本真实性监管，金融控股集团及其下属子公司的股权结构复杂和资金来源多种多样，对其资本的真实性应严格加以审查;二是子公司资本充足率监管，每个子公司有各自所属的细分行业，而对于每个行业，都有不同的资本充足率要求，各子公司均应满足相应指标的要求;三是并表监管，依据剔除所有内部交易的合并财务报表计算的资本充足率，应满足监管要求，建议参照目前各国的普遍做法，以合并报表后的集团整体资本充足率标准为核心标准。

关联交易监管。监管机构除了要求控股公司自己建立内部风险隔离机制外，还要从监管上对关联交易进行监管，如限制金融控股集团的业务范围，防止人员交叉任职、监控资金在集团内部的流动状态，限制内部担保等。从确保金融体系稳定角度，建议严格禁止金融控股集团直接开展非金融业务，投资实体企业，以杜绝此类内部交易。对于银行和证券子公司之间的关联交易，也应坚持严格审慎的做法，允许其开展业务上的协同，共同营销和服务客户，但应对银行给证券公司提供贷款应加以限制。

信息披露监管。因为金融控股集团牌照齐全、经营范围广泛，内部各子公司间还可能存在关联交易，所以必须建立强制性的金融控股集团信息传递和披露制度，可以强制性的要求金融控股集团在规定时间及频次内，披露按照要求的格式、内容量等，至少应公布的信息，而且要确保信息准确、完整、公正和有效。金融控股集团有义务，定期向监管部门提交信息报告，监管部门要注意对大额内幕交易信息增加关注度。此外，对金融控股集团内部信息交流和共享也应有明确要求，禁止在各子公司间非法转移信息，损害客户利益。