主要金融扶贫减贫模式及借鉴

王磊

让贫困地区贫困人口摆脱贫困，是我国改善民生、实现共同富裕的社会主义的本质要求，对全面建成小康社会意义重大。在打赢脱贫攻坚战中，金融部门发挥着越来越重要的作用。近年来，我国金融部门围绕国家扶贫攻坚战略部署，在创新开发金融扶贫信贷产品，优化金融服务等方面做了大量工作，取得了积极成效。但同时也存在扶贫对象难以精准把控、信用意识淡薄、政府与金融机构合作分工不明确和面向贫困人口贷款风险较高等诸多问题，制约了金融扶贫的效果。从国际上看，一些国家的金融扶贫减贫做法效果明显，与我国的金融扶贫做法各有长短，应予以重视并借鉴提升我国的扶贫工作效果。

国际经验

美国社区再投资法

为鼓励储蓄机构向其所在社区提供信贷支持，减少欠发达地区资金外流，美国于1977年通过了《社区再投资法》。其中要求参加联邦存款保险体系的银行，必须为机构所在社区包括中低收入人群提供信贷支持。设立监督检查机构，加强公众参与和监督，建立并执行包括贷款投放、分支机构数量、金融服务质量等方面的考核奖励机制，同时完善了相关配套政策，确保执行有效。美国政府和银行还重视培养和发展当地的NGO组织，通过“政府+银行+NGO”合作模式，形成金融扶贫合力。

印度ICICI小额信贷业务

印度工业信贷投资银行（ICICI）是规模仅次于印度国家银行（SBI）的第二大银行，通过组建贷款互助互保小组，充分利用数字技术降低农村信贷市场的交易成本，开发廉价小额信贷销售渠道。此外，ICICI通过培植NGO和私营企业等组织形成ICICI的小额信贷机构，采用批发零售模式和特许经营的方式运作，即ICICI向小额信贷机构提供批发贷款，再由小额信贷机构向当地农户发放贷款。这种信贷组织方式，使得ICICI一方面借助当地小额信贷机构的比较优势，避免了直接开辟和进入农村信贷市场的巨大成本，同时又高效率地扩张了小额信贷业务。

孟加拉乡村银行小额信贷业务

孟加拉国政府对小额信贷的发展在态度和政策上持宽容和支持的态度，小额信贷覆盖的贫困人口比例在世界上是最高的，小额信贷已被孟加拉国视为缓贫扶贫的最有效手段之一。格莱珉乡村银行主要面向农村贫困人口，尤其是贫困女性，采取无担保、无抵押的贷款制度。乡村银行将借款人分成小组，几个小组构成一个乡村中心，为了降低贷款风险和监管成本，乡村银行让贷款人连环互保，以借款小组和乡村中心为单位进行运作。借款人可采取分期不等额的还款制度。

国内主要的金融扶贫减贫做法

政府主導的金融扶贫

一是杠杆式金融扶贫。这一金融扶贫做法由地方政府、扶贫主管部门、金融机构和监管部门推动建立，主要形式是“金融机构+贫困户+风险保证金”模式，主要特点是地方政府运用专项扶贫基金专门设立“风险补偿基金池”，为贫困户贷款提供担保和风险补偿。根据风险补偿基金或者风险担保基金额度，与政府开展合作的金融机构给予贫困户多倍于基金额度的贷款授信。二是扶贫贴息贷款模式。地方政府部门为向贫困地区的特定地区、特定产业和特定贫困户提供贷款的金融机构提供贷款贴息补助，以降低贫困户贷款的交易成本。在这种模式下，金融机构与地方政府部门就扶贫贷款的发放对象、金额、利息及贴息比例做出明确约定。三是民生金融扶贫模式。地方政府部门及中国人民银行分支机构给予当地金融机构一定的妇女小额担保贷款、下岗失业贷款、大学生创业贷款等民生类金融贷款指标，帮助贫困地区特定人群脱贫致富。四是中国人民银行再贷款扶贫模式。中国人民银行分支机构以专用贷款的形式向涉农金融机构发放支农再贷款和扶贫再贷款，支持金融机构向贫困户发放优惠贷款，支农再贷款和扶贫再贷款是中国人民银行支持三农经济发展和金融精准扶贫的重要工具。

金融机构参与的金融扶贫

金融机构通过不断创新抵押、质押和担保的形式，创新贷款产品来实现金融精准扶贫。一是“金融机构+互助金+贫困户”贷款模式。以互助协会或村委会为单位建立扶贫互助金，金融机构以互助金为保障，向担保范围内的贫困户发放贷款。该做法具有杠杆效应，金融机构往往会向贫困户发放多倍于互助金的贷款。二是“金融机构+农村产权抵押+贫困户”贷款模式。由于贫困户缺乏可被金融机构接受的抵押物，部分贫困地区正在进行“五权”抵押贷款产品创新尝试。“五权”包括农村土地承包经营权、林权、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权、房屋所有权。三是“金融机构+公司担保/公务员担保/贫困户互保/协会担保等+贫困户”贷款模式，主要通过与贫困户有经济往来和日常关系的公司、个人、基地、协会等提供担保，降低金融机构发放扶贫贷款的信用风险，解决金融机构与贫困户之间的信息不对称问题。

产业化金融扶贫

这类扶贫以贫困地区的种养殖、乡村旅游等区域性优势产业为着力点，以一批覆盖面广、带动能力强、具有地方特色的龙头企业或处于农业产业链核心位置的企业为抓手，以财税政策、金融政策为主要手段，推进产业化金融扶贫。金融扶贫与产业扶贫的结合，实现了市场引导金融资源投入到有竞争力的贫困地区产业，实现金融扶贫的导向性与系统性的统一。产业金融扶贫能实现贫困地区产业发展由点式向面式、立体式的全面拓展，对增强贫困地区造血功能、降低返贫率的效果更好。

“互联网+”金融扶贫

随着我国农村电子商务的快速发展，不少贫困地区政府部门把扶持农村电子商务产业发展作为金融扶贫的一条新路径。同时，部分金融机构逐步加大与电商平台的合作，在农村地区大力推广网上支付、电话支付、手机支付等新型第三方支付业务，以及针对电商平台商品的分期消费贷款产品。在“电商平台+金融”扶贫模式下，电商平台和金融机构开展合作，为贫困户提供包括信息技术、农资购买、第三方支付、店定店取、金融服务、农产品网上销售等一揽子金融服务。该模式实现了“资金流”、“仓储物流”“信息流”的有机结合，帮助贫困地区贫困户提高经济能力、获得金融资金支持。

意见和建议

坚持“政府引导”与“市场运作”双轮驱动，形成普惠金融减贫协同效应。一方面，我国低收入群体和小微企业的潜在服务需求巨大，如果要金融机构全面推行普惠金融业务，成本收益率可能会较低，很难实现商业可持续目标。因此，应充分发挥政府在扶贫减贫中的主导作用，加大对金融扶贫工作中的规划引导和政策支持，加大财政资金对普惠金融业务的激励，实现社会收益大于社会成本的价值目标，形成普惠金融减贫的规模效应。另一方面，也要避免完全由市场自身来主导普惠金融发展。由于服务对象越贫穷或居住越偏远，服务成本就越高。随着金融机构愈加关注自身利润目标，它们在服务对象上开始向中高收入群体靠拢，背离了服务低收入群体的初衷。因此，从长期来看，发挥普惠金融在金融扶贫减贫中的作用，应坚持“政府引导”与“市场运作”双轮驱动模式，政府提供有效的制度安排和激励机制，市场实现技术创新、组织创新和服务深化。

建立扶贫对象筛选机制，充分发挥普惠金融减贫的“造血”功能。传统反贫困理论中，政府“输血式”扶贫仅从外部松动了贫困的土壤，并未从内部彻底打破贫困的自我循环机制，造成返贫现象突出。要打破这种贫困恶性循环，需要在以往政府“输血”的基础上，确立市场化扶贫观念，发挥好金融在脱贫致富中的“造血”功能。金融扶贫的对象主要应是那些具有致富愿望和生产技能的相对贫困的低收入群体。对于那些不具备生存能力的绝對贫困群体，应由政府通过财政支付转移的方式保障其生存需要。对于那些中等收入以上群体，由于其收入水平相对较高，不应再进入金融扶贫之列。可以根据评价对象的初始财富、受教育程度、生产技能、致富愿望、身体状况等情况，建立金融扶贫对象的评价体系，确立金融扶贫对象，并随扶贫对象的收入水平进行动态调整，提高扶贫减贫精度，确保有限的金融资源真正配置给低收入群体。

构建现代普惠金融服务体系，确保扶贫金融机构商业可持续。健全的普惠金融服务体系是开展金融扶贫减贫的有效载体，只有建立完整的现代普惠金融体系，才能真正解决农村地区农民贷款和金融服务难问题，促进当地农业和农村经济的发展，为建设社会主义新农村和构建和谐社会营造良好的金融环境。现代金融的核心体现是商业性，而不是政策性，因此，只有在坚持商业可持续的基础上，金融机构才能提供更好、更多的金融服务。在普惠金融商业可持续和减贫目标如何兼得的问题上，国际主流的观点是，既反对长期依赖补贴式的做法;又反对过分商业化，以利润最大化为目标。普惠金融应该以为弱势产业、弱势地区和弱势群体提供金融服务为宗旨，同时追求金融机构自身组织上和财务上的“保本微利”和可持续发展。

优先运用互联网金融技术，发挥数字普惠金融在金融扶贫减贫中的独特优势。近年来，大数据、云计算等移动互联技术的应用发展迅猛，随着互联网与金融的不断融合，互联网金融、移动金融等新型金融业态已经成为普惠金融发展的新生力量。数字普惠金融在节约社会资源、降低金融交易成本、提升金融服务体验和形成有价值的数据等方面对促进社会发展、助推精准扶贫减贫中的作用已经显现。数字普惠金融必将逐步成为深耕农村金融、开展金融扶贫的主力军，让普惠金融扶贫减贫工作更加精准有效。

（作者单位：中国中国人民银行枣庄市中心支行）