辽宁省科技成果转化政策文本的量化分析

邓志超　孙莉

摘 要：辽宁省科技成果转化政策的实施，对于促进科技创新、将科学研究应用于生产实践具有重要作用。本文以内容分析法为基础，结合政策工具分析方法，对辽宁省近30年来科技成果转化政策进行量化分析并提出改进的对策建议，为政策的完善提供参考。

关键词：科技成果转化；内容分析；政策工具

中图分类号：F204；G301 文献标识码：A 文章编号：1671-0037（2019）2-51-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.02.009

科技成果转化是科学技术研究的进一步发展[1]，是打通科技与经济结合的通道，是国家创新驱动发展战略得以实施的重要手段。政府管理部门通过制定一系列政策推动科技成果向市场的转移转化，发挥科技成果在经济发展中的促进作用。

科技成果转化政策伴随着我国科技体制改革取得了较大的进展。中央政府管理部门制定了全国性的推动政策，各地方政府为推动本地区的成果转化和落实上级部门的政策，相应地制定了符合自身特色的配套政策。辽宁省作为东北老工业基地的重要省份之一，经济发展受宏观环境和“三期叠加”影响较大，经济减速明显，科技创新推动经济发展已成为重振辽宁省经济的共识。辽宁省具有高科技产业的资源优势，研究如何有效利用政策调控加速科技成果的转移转化，推动经济领域的快速发展具有重要意义。

本文通过对辽宁省近30年来有关科技成果转化政策文本的梳理和分析，研究辽宁省科技成果转化政策的演变、量化特征，从中找出规律，提出相关的政策建议，为进一步制定政策提供参考。

1 研究现状、数据来源与分析方法

1.1 研究现状

近几年，学术界对科技创新政策研究较多，但是对科技成果转化政策的相关研究并不是很多。本文通过对CNKI以“科技成果转化+政策”为检索词进行主题检索，检索日期截至2018年12月31日，共得到相关文献714篇。经过筛选，剔除非研究型论文、非政策研究方面的论文，共有47篇与科技成果转化政策研究相关的论文，其中研究地方科技成果转化政策的有11篇，研究辽宁省科技成果转化政策的仅1篇。研究内容方面，马江娜、李华等在政策工具和创新价值链的双重视角下对我国和陕西省科技成果转化政策分别进行文本分析；卢章平等用内容分析法研究我国1980—2011年科技成果转化政策；张剑等通过政策扩散理论对科技成果转化政策的扩散进行量化研究；黄菁将定量统计分析、多维尺度分析等方法引入地方科技成果转化政策研究；刘江涛从政策工具视角进行科技成果转化政策的分析；王永杰等对2009—2016年间我国涉及科技成果转化的政策文本采用数量统计方法，划分11个维度，对政策文本进行定量定性分析；岳玉珠、朱文光针对辽宁省科技成果转化政策框架体系进行分析并提出对策建议。总体来看，我国针对地方科技成果转化政策文本的分析研究较少。

1.2 数据来源

公共政策作为一种政治系统的产出，常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现[2]。本文研究的辽宁省科技成果转化政策文本来源于北大法宝法律数据库以及辽宁省各级政府网站的公开信息，不公开或无法在网络中查询到的政策文件不在统计范围之内。政策文本以“辽宁省”“科技成果转化”“专利”“技术转移”“技术转化”为关键词进行检索，然后经过人工筛选，剔除重复和无关政策，有效数据为40份。

1.3 分析方法

内容分析法是一种以定性研究为基础的量化分析各种数据内容的技术[3]。本文以内容分析法为基础，结合政策工具分析方法，将政策文本的内容进行维度划分、统计分析。分析的政策工具维度主要根据《辽宁省实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>规定》政策文本的内容以及参考近年来科技成果转化研究情况[4]，同时基于Rothwell等人的创新政策分类思想将辽宁省科技成果转化政策划分为供给型、需求型和环境型3个基本维度[5]，在此基础上借鉴马江娜等人的研究框架，结合辽宁省科技成果转化政策的特点对3个基本维度进行细分。各个维度说明如下。

1.3.1 供给型政策工具。供给型政策工具指由地方政府提供人、财、物等资源的支持型政策，包括人才引进培养、经费资金投入、科技信息投入、基础设施保障。

1.3.2 需求型政策工具。需求型政策工具指地方政府通过提高科技成果需求的方式促进科技成果转化效率的提升，主要包括政府采购、委托研究开发、服务外包、贸易管制。

1.3.3 环境型政策工具。环境型政策工具指地方政府通過各项政策支持为科技成果转化提供良好的运行环境，包括税收优惠、金融支持、扶持性政策、法规管制、知识产权保护。

2 政策的统计分析

2.1 历史回溯

通过公开信息查阅，辽宁省科技成果转化政策最早可追溯到1988年辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《辽宁省技术市场管理条例》，对在辽宁省内从事技术贸易和技术贸易服务活动提出一系列管理措施，开启了辽宁省科技成果转化事业的先河。在随后的30年里，随着国家科技发展趋势、国家科技政策以及辽宁省科技、经济形势的变化，辽宁省陆续出台了一系列促进科技成果转化的政策。以几个重要科技政策的发布为时间节点，辽宁省科技成果转化政策的历史变迁大体可以分为以下几个阶段。

1988—1996年，辽宁省科技成果转化政策的起步期。在这一时期辽宁省发布了《辽宁省技术市场管理条例》《辽宁省实施〈中华人民共和国科学技术进步法〉办法》《关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定〉的实施意见》3个文件，政策制定主要以国家科技进步法为指引，主要特点为：以贯彻执行国家有关科技政策为主；重点关注工农业技术成果向生产实践的推广应用；提出发展技术市场和鼓励开展技术研发。

1997—2006年，辽宁省科技成果转化政策的平稳发展期。1996年我国第一部《科技成果转化法》的颁布，标志着我国科技创新工作进入一个新的阶段，中央政府各部门对科技成果转化的重视程度不断增加，陆续出台相关政策文件，政策的系统性、连续性不断加强[6]。辽宁省于1997年发布了《辽宁省实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>规定》，标志着辽宁省科技成果转化政策进入新的时期。此期间共发布和修订10个政策文件，政策的主要特点为：政策综合性、协同性不断加强；经济政策、金融政策、人才政策与知识产权保护等全方位促进科技成果转化政策体系初步形成。

2007—2018年，辽宁省科技成果转化政策的提速成长期。此期间辽宁省共发布29项科技成果转化相关政策，尤其是2015年以来进入政策的井喷期。以2008年辽宁省发布《辽宁省知识产权战略纲要》为开端，同年，我国修订了《中华人民共和国专利法》，这说明知识产权对于科技进步的重要作用得到国家和地方的高度重视。2006年我国颁布了《國家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，2012年国家提出创新驱动发展战略，2015年国家修订科技成果转化法，极大地促进了地方科技创新政策的制定。仅2016年，辽宁省就出台9项科技成果转化相关政策。这一段时期政策的主要特点是：知识产权保护受到高度重视；多部门联动发文不断增多；国家一系列科技创新政策向地方的扩散促进地方政府科技改革以前所未有的力度、广度和深度在推进。

30年来，辽宁省科技成果转化政策经历起步、发展和提速成长3个时期，基本与我国改革开放及国家科技政策演变趋势、改革节点相吻合。这说明辽宁省科技成果转化政策在一定程度上紧随国家政策调整步伐。但从中也可以发现，辽宁省科技成果转化政策缺少开创引领性的政策。

2.2 数量统计分析

通过对辽宁省发布的科技成果转化政策类型进行统计发现，政策类型主要有条例、措施、方案、规定、纲要、办法等10类，如表1所示。各类型政策文件中通知所占比例最大，达到37.5%；其次是意见、规定、条例和办法，所占比例分别为17.5%、12.5%、10%、10%；措施、决定、计划、方案等数量较少，政策的具体实施细则更少。

从发文单位来看，本文选择的40个文件中，按照政策文本第一发文单位发文次数排列，参与政策制定的部门分别为：辽宁省人民政府、辽宁省人民代表大会常务委员会、辽宁省教育厅、辽宁省科技厅、辽宁省人力资源和社会保障厅、辽宁省财政厅、辽宁省知识产权局、中共辽宁省委，如表2所示。其中3个及以上部门联合发文的有3个，2个及以上部门联合发文的有10个，独立部门发文的有18个。发文部门中，省政府、省人大常委会发文数量占绝大多数，体现省委省政府对科技成果转化工作的重视；行政主管部门发文数量相对较低。2007年以来部门联合发文数量大幅增长，说明政策制定过程中部门间协同、合作能力提升。辽宁省教育厅、省科技厅政策制定参与度高，并在多个文件中得到省财政厅支持。尤其是2018年由13个部门联合发布的《关于推广科技成果转化政策落实试点有关政策措施和沈阳市全面创新改革试验科技创新典型经验的通知》在科技成果转化体制机制改革方面提出多项创新性的措施。

2.3 政策工具的内容分析

2.3.1 政策文本编码。本文对选择的40份政策文本进行全文分析，提取政策文本中与科技成果转化相关的条款，参考Rothwell等人的创新政策分类思想以及前文提到的政策分类方法，对每条政策条款所述的政策工具和细分的类别进行划分，如政策条款涉及多个政策工具则重复计算，如表3所示。为确保文本编码政策工具划分的准确性，由科研管理和政策制定经验丰富的专家进行复查后完善，最终将40份政策文本中的207项条款进行编码。

2.3.2 政策工具频数统计和维度分析。通过统计，207条政策条款共使用政策工具214项，其中供给型政策68项，占31.8%；需求型政策10项，占4.7%；环境型政策136项，占63.6%。环境型政策占比最高，供给型政策占比次之，而需求型政策比例过低。环境型政策中的扶持性政策占比最高，达到34.1%，扶持性政策主要是对企业、科研院所的鼓励性措施以及政府部门间的约束和协调；其次是供给型政策中的人才引进培养、基础设施保障与环境型政策中的知识产权保护，占比分别为10.7%、8.9%、8.9%，如表4所示。人才引进培养政策工具主要是引进优秀人才的配套性政策和对本省人才的激励与培养政策，说明对科技成果转化方面人才的高度重视，但在具体实施方面力度不足。基础设施保障主要包括技术开发、技术转移、创新创业机构、研发中心以及技术市场建设等方面，在这一系列政策工具的推动下，实现了辽宁省科技成果转化的平台保障。知识产权保护政策工具的使用对于构建知识产权服务体系、服务平台，完善知识产权制度，激励发明创造，保护发明人合法权益，促进成果转化具有重要作用。其他众多有效的政策工具使用频次较低甚至未被使用，说明在政策工具使用方面还存在一定的问题。

2.3.3 政策存在的问题。①宏观指导和鼓励性政策偏多，具体实施细则、实施方案相对较少。政策制定的最终目的是要落实执行，科技成果转化政策的制定需要多个核心部门的合作。而政策制定需要对这些部门的诉求进行协调，导致最终的政策文本往往是指导性和宏观性的，从而影响政策执行[7]。辽宁省现有的科技成果转化政策中，指导和鼓励性政策偏多，而具体可操作的实施细则偏少，政策由上级向下级转移更容易造成理解和执行上的偏差，实施效果与政策制定的目标难以达成一致，造成政策执行难。

②政策工具类型使用不均衡，环境型政策工具过多，需求型政策工具偏少。3种政策工具类型应适度平衡才能充分发挥政策间的合力，形成政策制定、运行与成效的有效闭环。由于供给型政策、需求型政策的严重不足，在当前经济形势下，政策难以形成有效的推动作用，科技成果从研发阶段、生产试验阶段难以向商业化和产业化阶段转移。一系列优秀的科技成果与市场需求失之交臂，造成科技成果转化难。

③管理部门与科研机构、高等院校成果转化政策衔接不充分，创新活力未有效释放。辽宁省高校、科研院所中的科研人员数量较多，近年的科技成果转化政策不断向高校、科研院所倾斜。例如，《关于促进高等院校创新创业工作的实施意见》《关于进一步做好促进科技成果转化和技术转移工作的通知》等政策中将高校、科研院所作为科技成果转化的重要阵地，对于发挥科研资源优势具有重要推动作用。但是，高校、科研院所的内部科研评价体系与成果转化的需求不符造成科研人员的利益诉求与政府提升科技创新能力的目标存在不一致的情况，政策衔接不充分，难以全面激发科研人员投身科技成果转化的热情，造成政策的落地难。

3 政策优化建议

3.1 构建具有地方特色、均衡协调的科技成果转化政策体系

第一，地方科技成果转化政策的制定是一项系统工程，要以顶层设计和部门协同为前提。科技成果转化涉及科技、教育、经济、金融、财政、税务等多个部门，应设立具有统筹协调各个部门能力的领导机构，从政策的顶层设计、任务分工到绩效考核全方位、全流程地管控，保证各责任部门的协同和有效衔接。第二，地方科技成果转化政策的制定要体现地方特色。近年来，国家通过系统性部署，出台一系列科技创新政策。地方政策要对国家层的政策进一步细化和特色化，避免以简单的转发形式进行落实。提高科技成果转化率，需要政府、研发机构以及企业三方同时发力[10]。辽宁省高校、科研院所较多，科技资源丰富，源头创新能力较强，国企改革作为振兴辽宁发展之源，政策制定要推进与国企改革和高校、科研院所科技改革有效融合，互相促进，体现地方特色。第三，政策制定要均衡协调。近几年科技成果转化政策密集出台，数量虽多但政策之间缺乏协同性，给政策的执行落地增加难度，需要对政策进行合并与精简，对政策体系进行科学分类，充分发挥政府、企业、高校、科研院所各自优势，保障部门间的均衡协调。供给型、需求型、环境型政策保持适度平衡，弥补市场需求的不足。

3.2 完善过程导向与结果导向并重的科技成果转化评价政策体系

科技成果转化的重大难点在于政策的落实，而政策无法落实的主要原因在于现行政策体系中评价机制的不健全，难以调动转化各方参与的积极性。因此，要建立科学的评价政策体系。第一，评价政策的制定要考虑科技成果转化的长周期性与风险性。科技成果转化是科学研究的进一步延伸，一般经历基础研究、应用研究、试验发展、中试、产业化应用等环节[11]，在实现产业化的“最后一公里”之前会有一个漫长的过程，并且存在一定的风险，导致成果供给方和需求方参与积极性不高。因此，评价政策要在结果导向的前提下更加重视过程导向。第二，评价政策的制定要考虑科技成果转化中人的作用的特殊性。科技成果转化的主体虽是企业，但是成果的供给主力是高校、科研院所的科研人员，评价政策要调动科研人员的积极性和参与度。绝大部分科研人员的科研活动处于成果转化链条的前端，尽管新政策中收益分配机制向科研人员倾斜，但无法对其积极性形成强力激发。因此，评价政策的制定要改革科研评价体系，包括对高校、科研院所的绩效考核以及高校、科研院所内部的人才评价机制，通过评价的导向作用将科研人员的科研方向以及管理人员的工作重心吸引到服务經济社会发展上来。第三，要建立评价与监督相结合的政策体系。科技成果转化评价政策除涵盖科技成果、人才、企业以及高校、科研院所外，还要建立对科技成果转化政策的制定、执行、成效的评价和监督机制。科技成果转化政策从制定到落实以及发挥成效是一个长期的过程，对政策各个阶段进行奖惩结合的评价和监督可以确保所有参与主体提高责任意识和积极性，提高政策制定的科学性和可行性。

3.3 细化科技成果转化服务政策体系

第一，完善科技中介服务机构、科技基础设施建设与管理的政策。科技中介机构是科技成果转化的重要参与主体，其在科技成果转化中作用到位与否直接决定着科技成果转化率的高低[12]。当前，科技中介机构的作用发挥不够，应通过制定科技中介机构的扶持、管理、监督和评价政策，明确其定位，完善其管理，发挥其功能。重大科技基础设施是成果转化中间环节的重要支撑，但作为稀缺资源，共享和开放是必然要求，现行文件鼓励和要求有关单位对重大科技基础设施进行开放共享。但在实际运行中缺乏必要的约束力，相关部门应制定激励与约束并行的开放共享机制，明确共享单位在成果转化中的责权利，以提高共享利用率。第二，制定企业与高校、科研院所深度融合的服务政策。科技成果转化涉及多个参与主体，政府在其中发挥统筹和推进的作用。制定充分发挥政府桥梁纽带作用的政策，在金融支持、引进社会资本、企业与科研人员对接、承担防范风险、优化科研环境等方面提供全方位服务，并将其服务成效作为政府管理部门、人员绩效考核的指标，系统提升服务能力。第三，健全政务数据共享、成果转化信息化平台建设相关政策。科技成果转化政策的制定需要多部门协同推进，政务信息、数据公开和共享水平决定协同的深度，同时也是众多应用研究的数据来源，须制定政务数据公开共享的法规和制度并大力推行，破除制约政策制定、实施以及科研创新能力提升的障碍。成果转化信息平台是连接企业和科研人员的媒介，当前信息平台建设推进缓慢，企业与科研人员信息不对称的现状没有得到妥善解决。因此，政府部门要进行制度创新、服务创新，亟须加强信息平台建设与管理，建立标准化的服务体系。

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[12] 秦洁，王亚.科技中介机构在科技成果转化中的定位[J].中国高校科技，2015（4）：13-16.

Abstract： The implementation of Liaonings policies on scientific and technological achievements transformation plays an important role in promoting scientific and technological innovation and applying scientific research to production practice. Based on the content analysis method and combining with the tool analysis method of policies， this paper made a quantitative analysis of Liaonings policies on scientific and technological achievements transformation in the past 30 years and put forward suggestions for improvement， serving as a reference for the improvement of policies.

Key words： transformation of scientific and technological achievements； content analysis； policy tool