新型城镇化下的保障房建设及其对策研究

文/陶冶 张立新 姜妍

2019年2月28日召开的山东省住房城乡建设工作会议上指出今年工作重心是加快农业转移人口的城市化进程、中低收入群体和新城镇居民住房的多渠道保护、“鲁牌住宅”试点建设和绿色城镇建设运营等十个方面的工作。省住房城乡建设厅厅长王玉芝表示，今年山东重点关注 “做好城市就业农业转移人员安置工作”，加快农业转移人口的城市化，取消对城市落户的限制，全省常住、户籍人口城镇化率要达到62%左右和51.5%左右。由于传统城乡二元结构户籍制度的限制，他们没有城市户籍，享受不到城市优质的医疗、教育、养老等资源，政府要想加快农业人口城市化，必须落实城镇户口，积极推进保障房的建设，使居者有其屋。

1.保障房建设与新型城镇化

自党的十八届三中全会召开提出发展新型城镇化战略以来，新型城镇化建设过程中遇到了重重问题，诸如政府财政压力过大、资金不足等制约着新型城镇化建设的健康发展。2014年以来，国家发展改革委和财政部相继出台了一系列政策法规，促使PPP模式全面升温。将PPP引进新型城镇化建设当中[1～3]，不但可以有效缓解政府的资金压力，而且还能提高公共服务产品的质量水平，降低新型城镇化建设中的风险。随着山东省新型城镇化进程的不断加快，PPP发挥的作用也会越来越大。

保障房是指保障性住房，包括经济适用房、廉租房、公共租赁房等，作为国家“十三五”规划的民生领域重要方针，保障房建设已是政府重点关注的问题，要想顺利完成目标，仅仅依靠政府是不行的，必须带动社会各方力量共同参与。将PPP引入保障性住房建设中，不仅可以解决政府的融资困难问题，还能弥补传统建设模式中存在的建设配套设施及安全管理等方面的缺陷[4]。

在新的历史时期，PPP 被赋予了新的时代使命，如何更好地将PPP应用于新型城镇化建设和保障房建设中，是全社会都十分关注的焦点。

2.PPP模式建设保障房的可行性分析

2.1 PPP模式

PPP（Public Private Partnerships）是一种公私合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某一特定项目而形成的伙伴关系。PPP模式的参与者坚持“双赢”或“多赢”的合作理念，将风险合理分配给每一位参与者，从而获得比预期个人行动更有利的结果。基于这种伙伴关系模式，政府部门和私营机构各自利用优势提供公共服务，共担收益与风险。目前，PPP模式已应用于医疗、教育、交通等领域。

PPP模式的优势在于可以实现政府与私营机构二者的双赢局面。对政府而言， 可以获得技术、资金和管理的支持， 解脱繁琐的日常管理工作， 实现“小政府、大市场”；对私营机构而言， 政策补贴可以将短期内弱化的利益分担到运营期，同时利用金融工具作为担保，降低不可估计或无法控制的风险[5]。合理利用PPP模式有助于提高公共服务的效率，推动山东省城镇化进程，促进区域协调发展。

2.2 PPP风险

典型的PPP模式组织机构形式如图1所示[6]。

图1 PPP模式组织机构

图2

图3

图4

图5

图6

图7

PPP风险贯穿于整个项目运营过程中，从项目的可行性研究、招投标、建设运营到项目的移交阶段，风险随时都有可能发生，因此对于PPP项目而言，规避风险对PPP项目的成功起着至关作用。在已有关于保障房和PPP风险的研究中，从知网上筛选核心期刊，关键词共现如图所示，不难看出：影响保障房建设的PPP风险主要有风向识别和风险控制两大方向[7～12]。PPP项目的特殊性和时间空间上的延伸性决定了其所面临的风险比一般的工程建设项目风险更复杂，如何在完成项目的过程中进行风险规避，是PPP项目成功的关键。关于风险问题，将随着PPP项目运营保障房逐步展开讨论。

2.3 国外成功运用PPP模式建设保障房的实例

许多发达国家， 例如英、美、德、加拿大、澳大利亚等， 已成功运用PPP在公共住房领域取得了显著成效。本文以美国为实例介绍其成功的实践经验。

美国主要以私营机构的方式向公众提供住房产品。政府通过一定的金融政策刺激私营机构以及非营利机构参与保障房的建设，并从出售资产中抽取一部分与住房信托基金（HIF）作为住房保障资金。资金来源包括土地增值基金（TIF）、房产转移税（RETT）等， 还可以通过联邦政府、州政府的基金项目（如CDBG、LIGTC等）进行扩充[5]。公共部门通过自有资金带动私人或非盈利性机构投资，以项目接力的方式进行融资。目前，越来越多的地方政府要求或鼓励私人开发商通过包容性区划向中低收入家庭提供住房，来增加“廉价”住房的供给。其优势在于保障低收入家庭住房问题的同时增加了富裕社区的经济多样性[13]。

此外，美国地方政府实施公共项目的最重要合作伙伴是社区发展公司，它是美国最具影响力的住房非盈利组织，服务宗旨是无限期地为低收入家庭提供廉租住房，服务对象是贫困、有需要的家庭。因此，任何一个保障性住房项目都很有可能获得直接拨款、无息贷款或递延贷款，降低了租金的盈亏平衡点，节约了资金成本，不再需要其他补贴来维持。

2.4 山东省借鉴国外经验建设保障房面临的挑战

保障房建设的资金来源主要依靠传统的资金渠道，包括政府财政拨款、土地出让金、银行贷款和住房公积金。随着新型城镇化的推进，资金问题日益成为一个巨大的屏障，如何解决资金问题，成为推进保障房建设的助燃剂。在PPP模式中，政府可以和私营机构建立合作伙伴关系，利用私营机构的技术、融资和管理等方面的丰富经验，同时也为私营机构提供各种政策扶持，共担风险，提升社会公信力。保障房建设的目的是推进新型城镇化的快速发展，为低收入家庭提供住房，因此私营机构有很少的利润空间，这也造成了私营机构缺乏积极性，不愿参与政府合作，同时，即使达成合作意识，多方参与涉及多个利益相关方，管理难度也会变得愈加复杂。

3.保障房建设的PPP运营模式

政府在推进保障房建设过程中面临的首要压力来自资金短缺问题。随着经济结构的日益完善，在推动城镇化改革过程中，PPP模式将逐渐发展成一种新的创新方式。下面简要说明运用PPP模式建设保障房的具体运营过程。

3.1适用对象

保障房建设的主要服务对象是城镇居民。山东省发展改革委《山东省2019年国民经济和社会发展计划》提出全面取消城镇落户限制。越来越多的居民可以到城市购买房屋，安家落户，享受到城市教育、医疗、基础设施服务和社会保障等各方面优越的资源。政府可以根据住房配置标准和优先准则针对居民不同的经济条件以租售的方式为居民分配保障房。国外许多国家和地区严格按照住房配置标准配置公用住房，例如英国博内茅斯市严格按照家庭成员构成和需要为居民配置相应类型的保障房。

表1 英国博内茅斯市按家庭结构匹配的住房配置标准[14]

3.2运营模式

私营机构具有利益倾向性，因此政府必须制定一个可以让私营机构既保本又能长期持续盈利的方案才能确保项目合作顺利。在结合山东省现阶段情况的同时借鉴国外成功的PPP项目运作模式，提出如图8所示PPP运营模式[15]。图8中私营机构通过发行债券向金融机构取得资金，并与房地产商交易建设保障房；政府在整个交易流程中起到担保人的作用，既要保障房地产商获得款项，又要对保障人群给予政策保护：保障人群大多为城镇居民，政府可以联合银行对低收入家庭采取安家贷的方式，先让其获得资金作为购房首付，且这部分资金不需利息，调动城镇居民购房的积极性；通过社会资助方式或公益性行为对城镇居民进行购房补贴，并对给予资助的企业在税收或其他方面一定优惠政策，提升企业的公信力，鼓励私营企业参与，积极推动保障房建设。

图8 保障房建设的PPP运营模式

PPP是以提供社会服务产品为最终目标而结盟的长期伙伴合作模式，这种模式存在的原因在于公私双方能够充分发挥各自优势。私营机构通过发行债券和低息贷款等方式取得资金，在政府的担保下与房地产商进行交易获得全部售房款，以较低的价格出售给城镇居民；政府项目建设经验不足，但可以通过减免税收，提供低廉土地等方式积极推动PPP模式的运营。

4.结论与建议

为促进山东省城镇化率的提高，推动县级城市发展，确保保障房建设平稳健康发展，现提出如下建议：

（1）政府政策的保障机制。对私营机构参与保障房建设项目政府要大力给予政策支持， 引导私营机构积极参与到保障房项目的开发与运营， 同时利用私营机构先进的技术管理经验和丰富的人力资源， 满足城镇居民对保障性住房的要求， 并确保私营机构的合理利益， 最终实现“双赢”甚至“多赢”的局面。此外，积极推进PPP模式立法进程， 建立强有力的政府承诺机制， 确保私营机构的合法权益。

（2）各利益相关方的制度保障。各利益相关方在保障房项目运营全过程中必须做到职责分明， 既要充分发挥各自的优势，又要实现风险的合理分配。根据各县区城镇中低收入居民的经济能力和政府的住房优惠补贴力度， 确保私营机构的利润。在保障房建设过程中，积极寻求政府与私企的最佳合作模式进行创优。

（3）学习国外经验。保障房将成为我省推动县域发展，提高城市化的重要组成部分， 国外保障房的建设经验虽存在欠缺， 但是，仍然可以为山东省保障房建设、公共租赁住房分配的运营管理等提供经验，具有重要的借鉴意义。

（4）健全城镇住房保障体系。政府制定关于城镇居民保障家庭住房的租赁补贴指导方针，发放住房租赁补贴，根据县市实际情况发展公共产权住房，推动租赁住房的建设，通过多种渠道保障中低收入群体和新居民住房。各县市区全部纳入省级住房租赁综合服务平台，引导金融机构支持租赁企业规模化发展。