“一带一路”背景下我国旅游外交管理顶层设计研究

舒光美

现阶段，我国已经步入大旅游时代，出境和入境旅游市场发展迅速，旅游外交成为当前我国旅游业发展的重要特征，而且其也是“一带一路”倡议下我国外交工作的重要组成部分。旅游外交顶层设计需要充分发挥全国人大及相关政府部门的作用，确定发展战略，加强管理，增加公众参与，同时依靠公共外交资源，构建全民旅游外交统筹管理体系新格局。

一、学术史回顾

一直以来，“旅游”的政治属性都是国内外旅游业学界探讨的问题之一，人们的探讨对旅游与外交关系有过涉及，但却未能提出具体可行的“旅游外交”的运行机制，Rob Krores研究了旅游在冷战期间国际关系中的外交功能，但未明确提出旅游外交的概念。国内学界一直以“旅游外事功能”来代替“旅游外交”，且研究成果甚少，高舜礼对我国旅游对外开放战略做过研究，但视角主要集中在单向对外开放政策研究层面，我国台湾学者范世平在《中国大陆旅游外交政策之研究：以出境旅游发展为例》一文中对我国出境旅游市场发展与外交政策进行了关联研究，其着眼于出境旅游于外交政策的单向互动，未能对入境旅游与旅游外交进行关联分析。梅毅首先完整提出了“旅游外交”的概念内涵，并在他的博士论文《旅游外交与中国和平发展》提出了旅游外交对我国发展的重要意义和影响层面分析。此后很少有学者研究“旅游外交”问题，随着“一带一路”倡议的提出以及2015年全国旅游工作会议对“旅游外交”的正式提出，对旅游外交研究的学术价值和现实意义得到了凸显，深入研究旅游外交的内涵、特征与管理体制则变得更为迫切，学界就其意义等进行研究的角度有所丰富、深度有所加深，邹统钎、胡莹在《“一带一路”旅游外交战略：模式与展望》主要从旅游外交对外实施的角度进行了分析，王鹏飞、魏翔在《旅游外交与构建我国新型国际关系问题探析》指出加强旅游外交顶层设计的重要性。但对旅游外交如何加强顶层设计，整合国内立法管理體系，使之更加高效运行，为我国对外战略实施发挥更大的作用，这一方面的研究尚不多见，本文力图在这方面做出探索。

二、加强旅游外交整合体系构建的背景分析

20世纪90年代初，旅游业就已成为世界经济中发展势头最强劲和规模最大的产业。据世界旅游组织预测，到2020年，全球将接待16亿国际旅游者，旅游业日益成为现代经济和社会发展的重要标志。在全球政治经济一体化的进程中，我国出入境旅游交往日益增多。国家旅游局统计数据显示，2017年我国旅游总人数共有50亿人次，入境旅游人次1.39亿人次，出境旅游人次1.29亿人次，出境旅游人次和消费均位于世界首位。早在2011年，我国人均GDP就已超过5 000美元，正式迈入“大旅游时代”，国务院《关于加快发展旅游业的意见》《国民旅游休闲纲要（2013-2020年）》出台、“一带一路”倡议提出与实施后，国内外民众旅游交流快速发展，入境国际游客和中国出境游客成为当前我国外交领域面对的新领域对象。2015年全国旅游工作会议上正式提出“旅游外交”的概念，2016年底国务院发布的《“十三五”旅游业发展规划》明确提出“实施旅游外交战略”。2017年，在“一带一路”国际合作高峰论坛上，国家旅游局预测，在整个“十三五”期间，我国可以为“一带一路”国家区域总共输送1.5亿人次游客和2 000多亿美元的旅游消费支出，也会吸引“一带一路”沿线国家8 500万人次的国际游客，约1 100亿美元的旅游收入，旅游外交发展潜力巨大。如何创新外交思维，构建中国特色的旅游外交体系，有效引导本国及国际旅游者的行为和感知，服务于国家安全利益为核心的整体外交战略，将是当前旅游业急需解决的问题。

三、旅游外交内涵及特点分析

旅游外交是一国为影响外国公众，通过旅游交往，加强国民间交流，增进国内国际理解，提高本国的国家形象和国际影响力，进而增进本国国家利益的外交方式。与传统外交方式比较，旅游外交具备“软”“巧”“活”的特性，通过本国游客“走出去”和外国游客“请进来”的双向交往方式，强调双向交流与相互影响，同时发挥旅游外交的溢出效应，促进本国和外国政府及民众的全方位交流。旅游外交具有如下特点。

（一）全国人大战略指导

旅游外交参与主体和受众是国内和国外的社会精英和普通群众。在我国现有的政治体制中，全国人大和地方各级人大是集中代表人民意愿的权利机构，以此为代表的各级人大权力机构是旅游外交的指导者，其从宏观和战略层面指导各级政府部门实施旅游外交工作，同时通过立法授权政府具体部门执行旅游外交相关工作。

（二）政府部门实际主导

作为我国政治体制中行政权力和事务的实施者，政府部门具体负责旅游外交工作的组织体系构建、工作机制设计和程序安排。在旅游外交具体实施过程中，政府是主导，普通群众是根本和基石，作为政府行政机构的外交部、旅游局则是旅游外交工作的具体执行者，在各级人大部门的指导下工作，两者相辅相成，共同作用，协同发挥政府在政策制定、信息交流、人员往来等方面的优势，促进旅游国际交往与沟通，增进国家、人民间的互信与友谊。

（三）全国民众主体参与

旅游外交主要是以他国民众为主体，但同时也离不开本国民众的参与，人民之间的友好交流更容易增进各国人民间的友谊，这种基层民意会影响国家间的关系。因此，在旅游外交的实施过程中，政府只是充当宏观管理和协调角色，具体的实践主体还是以本国民众为主，采取的是政府指导下的民间外交形式，旅游外交的实施者、参与者和受惠方都以非政府组织和个人为主，旅游外交服务人民，人民充分参与促进旅游外交。

（四）国际双向互动交流

旅游外交政策的实施不是单向过程，政府相关部门既是旅游外交的制定者，同时也是民众旅游外交的协调者和服务者;民众既扮演着旅游外交执行者和受动者的角色，也能通过各种途径会不同程度地影响或参与旅游外交政策的修订。政府与民众在旅游外交过程中均肩负着制定者和执行者的双重角色，为此双方需要加强互动交流，合力促进旅游外交的发展。

（五）多元效应统筹兼顾

旅游交流已经越来越成为一种国家间普遍的交往方式，对国家利益的影响也越来越大，旅游业发展可以加强两国间的复合依存关系，同时也能促进国际社会稳定和民众交流，所以旅游业发展是各国内政和外交战略的组成部分。因此，各国政府更加重视旅游业的国际政治经济功能，积极推进旅游外交以达到实现本国国家利益和外交诉求的目的。此外，旅游对外活动能够作为国家外交营造民意基础和友好氛围、为中外关系顺利发展做良好的铺垫。而且旅游也是各国民众的基本需求和权利，对于各国政府来讲，利用旅游外交等手段，积极发展旅游业，可以满足人民对旅游的基本需求，实现良好的政治、经济和社会和文化效应。

四、新形势下旅游外交独特功能分析

（一）旅游外交可充分发挥旅游的文化政治功能属性

旅游被誉为“和平的使者”和“友谊的桥梁”，具有公共外交的某些特性，相对于其他外交形式，旅游外交拥有其独特优势，习近平主席在2013中俄旅游年开幕式上指出：“旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁，是人民生活水平提高的一个重要指标，出国旅游更为广大民众所向往，是增强人们亲近感的最好方式。”截至2017年底，共有153个国家和地区成为我国公民出境旅游目的地，我国国际旅游交流日益频繁。旅游业是新时期我国加强与世界联系的重要平台，也是构建有中国特色外交体系的重要环节，在旅游业快速发展中，旅游外交的独特作用得到进一步凸显。在对外交往中，每位民众都是外交家，充当对外交往的使者和桥梁，作为一国文化软实力的移动平台，个人与国家协调配合，更能在国际舞台上展现中华民族的形象和风范。出国旅游的中国公民，是中华文明传播的移动载体，对于推动和塑造中国形象、提升国家软实力都具有重要意义。

（二）旅游外交可作为我国传统外交的有益补充

在“一带一路”倡议背景下，国际旅游的外交功能不断显现。据国家旅游局统计，2015年我国出境旅游人数达到1.2亿人次，出境市场境外消费1 045亿美元，出境旅游成为世界旅游经济的新引擎，国际旅游已成为我国外交的重要资产，此外，2015年入境旅游的外国游客达到2 598.54万人次。发展国际旅游，为我国向外国游客展示中华独特的自然和人文风光、传播中国声音、讲好中国故事、增进中外人民友谊创造了良好的条件。旅游外交既有传统外交的政治内涵，也有独特的文化属性，合理有效运用好旅游外交，将会有利于我国整体外交的开展，并能为我国经济社会发展创造更好的国际环境，有利于我国的国家安全和和平发展大局。近年来，出国旅游公民出现不文明行为、消费欺诈、抢劫绑架等问题，严重影响了国民旅游权益和中国形象，在此情况下，要处理好诸多对外事务，单靠政府外事部门已不能满足新形势的需要，而且国民对旅游外交及相关问题关注度也日益提高。因此，我国需要在不断变化发展的形势下加强对旅游外交的研究和指导，建立旅游外交体系，有序引导国际旅游业的健康发展，以服务于我国的整体国家利益，夯实外交基础，造福人民。

（三）旅游外交可有力推动我国“一带一路”建设

“一带一路”建设是我国国家发展的新倡议，对我国与相关国家经济合作和人文交流具有重要的指导意义。“一带一路”以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通为主要内容，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体和命运共同体，是多元立体的合作新模式。“民心相通，旅游先通”，因此，在倡议實施过程中，跨国旅游合作环节必不可少，应发挥文化旅游的桥梁功能和探路作用。由于跨国合作涉及各国中央与地方政府部门、社会团体、个体公民等多方面，合作内容包含政策、法律、信息、教育和人才等众多领域，所以需要建立成熟的旅游外交体系，促进区域内民间人文交流和旅游交往，增进各国民众间的理解和信任，为新丝路建设增加润滑剂，以推动各国在“一带一路”建设上的合作，实现合作共赢。

五、旅游外交管理顶层设计分析

（一）我国旅游外交管理体系现状分析

由于旅游外交在国内外都是一项新的课题，所以国际社会尚没有一套成熟的旅游外交管理体系。改革开放以来，我国旅游业得到了长足的发展和进步，旅游业由政治接待型向经济产业型，经济功能性质日益明显，这大大促进了近几十年我国旅游产业的发展和进步，国内外交流日益频繁，旅游外交将成为我国积极的外交战略资产。但同时，旅游局和各级旅游行政管理部门已不能有效应对旅游业出现的新情况，而且出现了新的问题：旅游业管理体制不健全滋生了行业乱象;旅游业过分追求经济利益，忽视其本身具有的社会属性;旅游业快速扩张损害了旅游活动的文化休闲性;旅游业本身的政治功能被搁置，甚至被否定;旅游业本身具备的社会文化、政治和经济功能是我国重新审视和发展旅游业的基点，旅游外交作为国家未来的一项积极战略，与其相关的政策体系和管理机制建设成为我国首要解决的问题。

（二）我国旅游外交管理顶层设计思路分析

1.尽早确立旅游外交国家战略，做好旅游外交中长期规划的研究和制订。为有效应对错综复杂的国际形势，我国外交应积极面对，主动适应发展变化的国际社会，为“一带一路”倡议的推动和实施扫清障碍。面对国际旅游的多重功能，外交部作为我国外交事务的主管机构，及时把握当前大旅游时代外交的特点，加强对旅游外交相关问题的预判和分析，牵头国家旅游局、商务部等部门，做好旅游外交国家战略的先期调研、设计工作，尽早制订旅游外交国家战略方案，并由全国人大审议确定，论证和决策工作由全国人大常委会及财经委员会、外事委员会为主，辅以新的旅游外交工作小组，共同完成。全国人大要立足我国的国情和国际形势的变化，保持好与外交部、商务部、国家旅游局和驻外使领馆等部门和机构的联系，并做好与网络、电视台等传媒机构的密切沟通，协调整合各方信息及资源，掌握旅游外交领域最新情况，主导规划和战略的确定，这样可以有效克服部门利益之争，避免出现部门利益法制化的倾向，最大限度地保障法律的公正、公平，增强法律的权威性，其中，全国人大制定《旅游法》就是成功的实例。20世纪90年代初，由国家旅游局牵头起草的《旅游法》由于种种原因被搁置，2009年，由全国人大财经委牵头，23个部门和有关专家重新启动《旅游法》的立法，并于2013年正式实施。从《旅游法》出台过程可以看出，在立法过程中全国人大具有重要的权力和民意基础，旅游外交需要充分发挥全国人民代表大会的作用，对旅游外交相关问题进行充分的调研和商谈，集思广益，然后经过公开、反复的答辩质询程序，反复、慎重地考量旅游外交领域出现的新问题和观点，克服个别民意可能出现的无知、恣意等负面影响，在民主决策的基础上制定我国旅游外交中长期战略的研究和规划，对旅游政策协调、游客权利保护、旅游品质提升和国民旅游素质教育等多个领域形成广泛的共识，确定科学长远的旅游外交战略方向。

2.加强旅游外交立法和决策工作，构建“以民为本”的旅游外交参与机制。为了促进旅游外交的有序发展，我国应尽快采取以法制建设促规范管理的发展道路。在旅游业发展的背景下，健全的旅游立法是旅游业健康发展的法制前提和保障。旅游立法工作是宪法赋予全国人大及其常委会的重要权能，全国人大及其常委会可通过制定与旅游外交有关的法律，监督、调控旅游行业的市场秩序，保障国民旅游和国际游客的合法权益，进而对国家的对外交往政策发挥实际影响，实现我国旅游外交与国家战略的有机结合。

日本早在1963年就出台了《观光基本法》，2003年提出了“观光立国”的基本国策，日本国会在2006年通过了《推进观光立国基本法》，2007年出台了《推进观光立国基本计划》，对实现观光立国的基本方针，各具体目标，资源、文物的保护、利用和开发，人才培养，国际间合作，中央政府各部门、地方政府、民间团体和居民分工参与，加快旅游基础设施建设，推进带薪休假等制度建设，确保旅游者利益和安全等方面都提出了具体可行的计划和实施意见。

我国可以借鉴国外先进经验，以旅游法为核心，形成和完善我国的旅游法律制度，通过对旅游国际交流行为立法规范，使人民做出有序参与和实践旅游行为，同时进一步提高立法质量，依法治旅，法制兴旅，加快旅游强国建设步伐。

3.加强旅游外交协调及监督，提升旅游外交的实效。对于旅游外交的执行效果，需要加强监督。全国人大及其常委会对中央国家机关的一切对外事务享有依法监督权，国家党政机关也有义务主动、自觉地接受全国人民代表大会及其常委会的监督。由于各种原因，目前我国人大监督的意识不够强、人大监督的程序缺乏具体操作性、人大监督主体不够清晰、人大监督人员素质不够高，人大对外交的监督不够有力。旅游立法通过后，要在全社会广泛宣传、教育，从舆论上进行引导，各地方政府及其旅游主管部门作为具体执行部门，应确保相关法律的有效实施。全国人大及地方人大的相关职能部门需要制定操作性强、公开透明的监督机制，定期对涉及旅游外交事务加强监督考核，加强对旅游局、移民、海关、边检、警察和安保等相关部门的工作监督，查看旅游法规和政策的执行情况，保障旅游外交工作的实际成效。2006年，国务院颁布《中国公民出境旅游文明行为指南》《中国公民国内旅游文明行为公约》，但对游客国内外旅游的规范和促进效果不明显，因此，全国人大应监督相关部门加强对相关法律、法规及政策的落实执行，既要重视对中国游客的教育引导，也要督促政府相关部门或者行业协会，牵头成立“中国游客海外维权应急处理中心”等机构，保障中国游客境外旅游合法权益，使开展旅游成为国民文明、健康、安全和快乐的生活方式。

此外，当前外交活动呈多元化发展趋势，正从传统的政治与安全领域等扩散到政治、经济、文化、旅游、环境和医疗等领域，参与外交的主体也大大增加，议会、政党、政府的不同部门、次国家行为体、非政府组织、公民个人都成为了对外交往的实施者，形成了议会外交、首脑外交、政党外交和民间外交等外交形式，构成了多元化的总体外交格局。全国人大作为人民意志的体现和最高权力机关，也是统筹协调最好的执行者，在这种情况下，必须整合管理各部门、各渠道、各层级的对外旅游交往，加强外交行为体之间的协调，整合各种外交资源，以提高旅游外交的总体实效，更好地维护和拓展中国的国家利益。全国人大及其常委会还可以通过质询、选举、罢免和特定问题调查等方式监督上述机构的对外交往行为，确保所有外交行为体的对外旅游政策及行为不偏离国家外交的总体轨道，并能起到相互配合、相互促进的作用。

4.积极开展旅游外交，开创全方位、多层次“全民外交”新格局。旅游外交与公共外交具有某些相同或相近的特性，所以在旅游外交统筹管理过程中，可以借鉴我国公共外交体系的实施管理体系。旅游外交作为一项系统工程，需要建立全方位、立体化、多层次的工作格局，目前，全国政协、外交部等均设有公共外交专门机构大力推动本项工作，中国公共外交协会于2012年年底成立;此前，广东、上海、天津等不少地方也成立了公共外交协会。目前，公共外交蓬勃发展，但缺乏协调，且主要集中在政府及官方机构，公民的参与度不高。为此，首先，全国人大作为全国最高权力机构，应组成一个跨部门的“旅游外交战略委员会”，负责统筹协调各方资源，依托各级公共外交资源，使各方通力配合，逐渐形成外交部及国家旅游局等政府部门引导、旅游企业参与、不同层次民众实施的旅游外交机构体系，指导旅游公共外交工作的开展;其次，全国人大应在推动旅游公共外交工作中发挥纵向推进作用，可在各级人大设立负责旅游公共外交的工作小组，由工作小组负责向公众培训旅游及外事知识和常识，让旅游公共外交更接地气，并增强全民旅游外交意识;另外，全国人大及地方人大，可制定适合全国及地方的公共外交的法规条文，引导和规范我国政府和公民的旅游公共外交行為，并定期监督、质询各级政府及机构在旅游公共外交实施成效，检查、督促旅游公共外交工作的落实。

六、结语

随着社会的发展和生活水平的提高，旅游越来越成为人民的基本需求，国内外人民交流也日益频繁，旅游外交在国际关系中也将会发挥越来越大的作用。因此，对于旅游外交管理顶层设计，不应将其当作特定时期国家政策予以应对，而应从战略高度和长远角度尽早谋划和布局，树立“旅游外交一盘棋”的整体思路，促成多方参与，加强体系制定、执行、协调和监督等各环节运作，为我国“一带一路”倡议的成功实施、小康社会的全面建成做出新贡献。

（作者单位：广州商学院旅游学院）