东北亚主要沿海国家海洋环境管理比较研究

宋南奇，王权明，黄 杰 ＊，黄小露，张永

（1.国家海洋环境监测中心海洋综合治理研究院，辽宁大连 116023；2.国家海洋局大连海洋环境监测中心站，辽宁大连 116015）

引言

海洋环境管理，是指采用法律、经济、行政、科技和国际合作等手段来维持海洋环境的良好状况，防止、减轻和控制海洋环境破坏、损害或退化的一种行政行为，其目的在于维持海洋环境自然平衡和可持续利用[1]。由于不同国家和地区的政治、经济、海洋战略和文化背景的差异，海洋环境管理的实施没有一个统一的标准模式，所解决的重点问题也不一样[2]。这种多样性导致目前国际上还没有一套通用的评价体系，这对于各国了解管理效果、完善管理体系是一个极大的阻碍。因此，研究国家海洋环境管理效果评价，识别其优势与特点，是我国在构建生态文明体系、参与全球海洋治理过程中亟需深入探讨的课题。

现有研究主要侧重于以定性方法对海洋环境管理效果进行分析，例如，杨振姣[3]、张继平[4]、沈满洪[5]、顾湘[6]、王菊娥[7]等将美国、韩国和日本的海洋环境管理模式分为集中、半集中和分散三种不同类型，分析了各种模式的优劣；Kim[8]、Cao和Wong[9]从正反两方面讨论了韩国海洋环境管理模式及海洋政策的有效性；王双[10]等研究了韩国海洋管理模式1996—2008年的改革轨迹，总结了各种模式的经验与教训；薛桂芳[11]、史春林[12]、初建松[13]研究了我国海洋环境治理在管理体制、法律法规方面存在的不足与改进建议。尽管定性研究可以全面评估环境管理的优点与不足，但主观性较强，缺乏通用的定量评价体系，建立一套定量评估海洋环境管理效果的方法势在必行。

本文在已有研究成果的基础上，以东北亚主要沿海国家为研究对象，从机构设置、法律体系和海洋环境三个方面探究中国、日本、朝鲜、俄罗斯以及韩国的海洋环境管理现状，总结这些国家海洋环境管理模式的不同类型和特点，通过建立指标评价体系及主成分分析法，对该区域各国的海洋环境管理效果进行了定量比较，提出我国可以从别国借鉴的方面。

1 研究区概况

根据美国外交关系协会的定义，东北亚沿海区域包括我国的黑龙江、吉林、辽宁、山东和江苏，日本西海岸的北海道、本州和九州，朝鲜，俄罗斯的库页和哈巴罗夫斯克等远东地区以及韩国①参见全球环境基金、联合国开发计划署和国际海事组织共同发起的东亚海环境管理伙伴关系计划（PEMSEA）。。该区域居住有约4亿人口，占世界总人口的6%；国内生产总值（GDP）约4.5万亿美元，占世界国民生产总值的3%（表1）。不同国家在政治、经济以及海洋战略方面的差异决定了各国海洋环境管理模式的独特性。作为世界上经济较发达的地区之一，东北亚沿海各国的政治体制和经济发达程度差异悬殊，如我国属于社会主义市场经济体制下的发展中国家；日本和韩国均为市场经济体制下的发达国家；俄罗斯近年来从计划经济转为市场经济体制，目前其经济水平还低于发达国家；朝鲜则是社会主义计划经济体制下的发展中国家，其国内生产总值相当于非洲国家科特迪瓦（全球排名第143位）[14]。各国涉海机构的设置和法律政策方面的差异是产生不同海洋环境管理模式的主要因素，很难判断哪种模式效率更高。

表1 东北亚沿海国家基本概况

2 评价方法

目前，关于环境管理效果评价还未有权威的指标体系，本文参考国际上较为成熟的海洋综合管理效果评价方法[15-20]，该指标体系包含以下两类：①政府间海洋学委员会指标体系。2006年联合国教科文组织政府间海洋学委员会（IOC）发布了用于评估海岸带综合管理进程和结果的指标体系指南，该指标体系分为政府、生态和社会经济三部分内容，包含15个政府指标、9个生态指标和13个社会经济指标，但上述指标涉及法律指标较少。②东亚海计划指标体系。由全球环境基金、联合国开发计划署和国际海事组织共同发起的东亚海环境管理伙伴关系计划（PEMSEA）所建立的海岸带可持续指标体系主要涵盖可持续发展和政府能力两部分内容，其中可持续发展包括水资源利用和供给管理、生境保护、修复和管理、食品安全和生活质量、污染削减与废物管理、自然和人类灾害防御和管理6个方面，政府能力包括法律、财政机制、政策、信息与公共意识、机制、规划和能力发展7个方面。由于该指标框架是针对东亚提出的，因此对本文在指标设置和选择上具有一定的参考价值。但该指标体系均为定性指标，在实际应用中有一定困难。

表2 东北亚沿海各国海洋环境管理效果评价指标体系

综合上述两个指标体系的特点以及东北亚沿海各国海洋环境管理的实际情况，本文从上述指标体系中选择了机构设置与管理、法律体系和海洋环境状况3个方面共15个指标进行评价，具体指标体系及参考依据详见表2。

上述指标体系中机构设置与管理指标（I1～I5）和法律体系指标（L1～L4）采取专家评分法（表3）；海洋环境状况指标E2（营养级平衡指数）采用某一时间段营养级平衡指数的平均变化值计算，E3～E6的评分参考西北太平洋行动计划官网发布的相关报告[21,22]。其中，E2的计算公式为：

式中，k和l分别表示该时间段的起止年份，k,l∈I。本文取该研究时段为2003—2012年，即k=2013，l=2003。其中Fk和Fl为各年的营养级平衡指数，即[23]

式中，Fi表示i年的营养级平衡指数；Yi表示i年的渔获量，有；E表示营养转化效率，取0.1；Y*和M*分别表示基准年产量和平均营养级，本文基准年取2003年，即Y*=Y2003和M*=M2003。平均营养级的计算公式如下：

式中，Mi表示i年的平均营养级，i∈I，I表示研究期内所有年份的集合；j表示某一海洋物种，j∈J，J表示浮游动物、游泳动物、甲壳类、洄游性鱼类、软体动物等的集合；Lj表示第j种渔获的营养级；Yij表示第j种渔获第i年的渔获量。

表3 指标评价标准

为消除重叠的信息，本文采用主成分分析对主要信息进行提取，分别将机构设置与管理（In）、法律体系（Ln）与体现管理效果的海洋环境状况（En）3个指标的贡献率作为权重。各指标标准值的计算公式为：

式中，Xm分别表示In、Ln和En；Pi表示各指标的标准值；Wi表示各指标的权重。由式（4），使用SPSS21软件对数据进行标准化处理。若指标有利于环境向好发展，则取原值不变；如果不利于环境发展，则取倒数。

表4 机构设置与管理指标专家评分

表5 机构设置与管理指标计算结果

表6 东北亚沿海各国海洋环境管理政府机构

3 结果与讨论

3.1 机构设置与管理

各国机构设置与管理指标值见表4。依据式（4）得到各国对应指标的计算结果见表5。结果显示，在机构设置与管理方面，日本最优，其次是韩国、中国和俄罗斯，朝鲜列于最后。

日本的海洋环境管理职能由环境省承担，属于集中性管理模式（表6）。当遇到紧急突发事件时，会由中央政府成立临时机构进行协调应对，工作效率较高。

韩国在2014年因“世越”号沉船事故撤销了海洋警察厅①该事故发生于2014年4月16日“世越号”在由仁川港驶往济州岛的途中，客轮载有476人，172人生还，事故共造成295人死亡，9人下落不明。此次海难事故造成了重大人员伤亡，韩国海洋警察厅作为搜救的执行机关，承担相应责任。，将其职能移交到了国家安全处和海洋水产部等机构，海洋管理模式转为分散型。但在随后的几年里，韩国海上治安不断出现漏洞，滥捕渔产资源、非法向海洋倾倒废油等垃圾、走私毒品等犯罪越发猖狂。对此，韩国于2017年再次将海洋警察厅从国民安全处独立出来，从而重新回到集中型海洋环境管理模式（表6）。需要说明的是，韩国对沿岸陆源污染源的管理不是一元化管理，而是由海洋水产部、国土海洋部、环境部等几个部门共同管理，但以海洋水产部为核心的海洋综合管理体制不仅解除了分散管理的弊端，而且带动了韩国海洋政策、法律等管理基础的发展。

我国于2018年3月成立了生态环境部，整合了国家海洋局和原环境保护部的海洋环境管理职能。同时组建了生态环境保护综合执法队伍，统一实行海上生态环境保护执法。这标志着我国海洋环境管理已由分散型转变为集中型。由于当前我国海洋环境管理正处于管理模式转变的初期阶段，在统一制定法律法规协调机制、具体执法准则、明确执法权限等方面仍有待完善（表6）。

由于缺乏经费和专业人才，俄罗斯的海洋管理发展相对缓慢，未来俄罗斯政府将注重加快完善海洋环境管理体制，整合分散在不同部门的海洋环境管理职权，向集中型海洋环境管理模式发展（表6）。

与东北亚沿海其他国家相比，朝鲜的海洋经济发展缓慢，海洋开发和利用仍处于初级阶段。在当前朝鲜半岛政局多变的复杂形势下，朝鲜当前实行的分散型海洋环境管理模式在一段时期内不会有大的变化（表6）。

表7 法律体系建设指标专家评分

3.2 法律体系建设

各国法律体系建设指标值见表7，依据式（4）得到各国对应指标的计算结果见表8。结果显示，在法律方面，日本的法律体系相对最优，其次是韩国、中国和俄罗斯，朝鲜最差。

日本对海洋管理尤其是环境污染防治的立法意识形成较早。早在20世纪50年代初，为控制海洋环境的恶化，日本陆续颁布了一系列控制海洋环境污染的法律，其中最有代表性的是《日本海岸法》（1953）和《濑户内海环境保护特别措施法》（1978）。20世纪90年代以后，日本对国家海洋发展战略做出了调整，利用《联合国海洋法公约》（1996）拓展海域管辖范围，出台了《日本专属经济区和大陆架法》（1996）、《日本海洋基本法》（2007）等多部有关海洋管理的重要法律，其中《日本海洋基本法》首次明确了日本海洋环境政策的基本理念。实际中，日本在2001年成立国土交通省之前，海洋相关法律体系还不够健全，仅颁布有《日本专属经济区和大陆架法》（1996）等4部海洋相关法律。但在2001年以后不到10年的时间里，日本陆续出台了10余部法律法规，其中包括《日本海洋政策大纲》（2007）以及《日本海洋基本法》（2007）等重要法律文本，标志着日本在法律体系建设上基本完成了从“岛屿国家”向“海洋国家”的战略转换，表明日本海洋环境管理的法律体系已日趋完善。

韩国早在20世纪90年代之前就颁布了一系列有关海洋环境保护的法律，如《韩国污物清扫法》（1961）、《韩国公海管理法》（1961）、《韩国国家领土综合规划建设法》（1963）、《韩国海洋污染防治法》（1977）和《韩国海洋发展基本计划》（1987）等。《联合国海洋法公约》于1996年正式批准后，韩国在海洋环境管理的法律和政策建设上取得了很大进展，先后制定了《韩国海岸管理法》（1999）、《韩国湿地保全法》（1999）、《21世纪韩国海洋战略》（2000）和《韩国海洋环境管理法》（2007）等，其他相关法律及部门法规也较为健全。

表8 法律体系建设指标计算结果

我国有关海洋环境管理的法律建设起步较晚。20世纪70年代，为了防止沿海水域污染，我国政府出台了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》（1974），随后出台了《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999，2014修订）、《中华人民共和国海岛保护法》（2009）以及《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（2016）等海洋环境保护相关法律。1996年我国批准了《联合国海洋法公约》（1996），此后，我国在制定海洋环境保护法律法规时都在一定程度上参考了其内容，如1998年颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》就是参照《联合国海洋法公约》规定了我国专属经济区和大陆架的范围。迄今，我国已初步建立了较为完备的海洋综合管理法律体系，陆续颁布实施了20余部海洋国土资源法律及配套法规。目前，我国正在重点推进海洋基本法的立法工作，同时围绕科学调查、高技术产业以及海洋和海岸带利用和管理等领域开展相关立法工作。虽然我国已初步建立较为完备的海洋环境管理法律体系，但相对于沿海发达国家，我国海洋环境管理法律体系总体上仍不够健全，已出台的有关法律可操作性也有较大的完善空间。

20世纪末，俄罗斯政治局势动荡，导致海洋环境管理法律体系建设滞后，直到《联合国海洋法公约》（1996）生效以后，才陆续颁布了一系列关于海洋环境污染防治的法律。在俄联邦《宪法》（1991）基础上，俄罗斯先后颁布了《俄联邦国境法》（1993）、《俄联邦大陆架法》（1995）、《俄联邦内陆水域、领海及毗连水域法》（1998）、《俄联邦环境保护法》（2002）等多部与海洋有关法律。

迄今为止，朝鲜还没有针对海洋环境管理的专项立法，只在《朝鲜民主主义人民共和国土地法》（1977）和《朝鲜民主主义人民共和国环境保护法》（1986，2000）中对海洋环境和水域土地开采等方面有一些相关规定。比如，《朝鲜民主主义人民共和国土地法》第74条规定，水域土地按对象分别由国土管理机关或农业领导机关管理。开发和利用水域土地需按其对象性质得到政务院或国土管理机关的批准。《朝鲜民主主义人民共和国环境保护法》第39条规定朝鲜的环境保护工作在内阁的统一指导下，由中央国土环境保护指导机关负责。由于朝鲜长期奉行“先军政治”，因此与其他国家相比，其海洋环境管理的法制体系相对薄弱。

东北亚沿海各国海洋环境的立法和政策情况详见表9。

3.3 海洋环境状况

海洋环境状况指标值见表10，依据式（4）得到各国对应指标的计算结果见表11。结果显示，在海洋环境状况方面朝鲜最优，其次是俄罗斯、日本和韩国，中国最差。

表9 东北亚沿海各国海洋环境立法和政策

表10 海洋环境状况指标评分

表11 海洋环境状况指标计算结果

实际中，朝鲜目前仍有超过8600km无污染的海岸线[24]，这在当今世界工业化进程中十分罕见。从20世纪80年代起，我国的城市化进程开始加速，经济的发展和人口的增长带来了一系列问题，如城市的工业和生活污水排放量远远超出了海洋的自净能力，净化污水的基础设施不完备，导致海洋环境污染严重，虽然我国日益重视环境治理，但海洋环境污染状况至今仍没有得到根本扭转。

3.4 综合分析

将上述各指标加权综合后进行评价，可得到东北亚沿海国家海洋环境管理状况由高到低的排序是日本、韩国、中国、朝鲜和俄罗斯（表12），具体分析如下：

（1）日本在机构设置与管理和法律体系建设方面较为完备，海洋环境管理方面也取得了不错的成绩。与东北亚沿海其他国家相比，日本的海洋环境管理能力排名第一，是综合实力较强的海洋大国，在海洋环境管理方面有很多经验值得我国借鉴。

（2）韩国在机构设置与管理和法律体系建设两个方面均较突出，仅次于日本，但在海洋环境管理方面有一定的差距，尤其是在海洋污染、防止外来物种入侵以及保护海洋物种多样性等领域有待进一步加强。

表12 综合评分结果

（3）我国在机构设置与管理方面已实现海洋环境综合管理的顶层设计，但地方各海洋环境管理部门和执法机构的职权仍有待进一步明确。在法律体系建设方面我国还缺少最重要的海洋基本法。虽然我国近年已出台一系列法律法规，但这些法律法规带有明显的专属特征，在加入《联合国海洋法公约》（1996）后，我国的海洋法律法规的滞后性逐渐凸显。在环境保护方面，我国海洋环境的污染依然严重，虽然各级政府一直不断加强治理，但污染状况仍没有得到根本性改善。

（4）一直以来，朝鲜实行计划经济，奉行优先发展国防工业、同时发展农业和轻工业的经济路线，没有综合性的海洋环境管理协调机构，海洋开发薄弱。与其他邻国相比，朝鲜仅在海洋环境状况方面排名靠前，在机构设置和海洋法律体系方面都相对较差。

（5）虽然目前俄罗斯的政治和经济体制已基本完成了转型，但是在海洋环境管理方面的改革成果仍无法使人满意，海洋环境管理理念需要更新，涉海法律法规有待进一步完善。

4 结语

综观全文，东北亚沿海主要国家海洋环境管理经过多年的尝试与探索，虽历经曲折，道路各异，但也取得了一定的效果，形成了各具特点的管理模式：

（1）在机构设置与管理上，各国海洋环境管理模式大致可分为集中型和分散型两种。我国和日本、韩国基本上属于集中型海洋环境管理模式，这一模式将分散的环境管理整合起来，由一个部门统一负责；朝鲜和俄罗斯则属于分散型海洋环境管理模式，即不设立集中负责海洋环境的机构，将海洋环境管理职能分散到各部门。

（2）在法律体系建设上沿海各国差异较大。我国的海洋立法起步较晚，海洋法律体系还不够健全，缺乏贯穿整个海洋法律制度始终的海洋法基本原则；法律的操作性差、适用度低。韩国、日本和俄罗斯在《联合国海洋法公约》的框架下，逐步建立起了较为完善的海洋法律体系，相关基本法律与部门法规也较为健全。朝鲜没有针对海洋环境的专项立法，但是在其他国家法规中对海洋环境和海洋资源开采等已有相应的条款。

（3）在综合评价上，不同的海洋环境管理体制下各国的效果不尽相同。在机构设置和法律方面日本领先于其他四国；在海洋环境管理方面朝鲜较优。将上述三个方面综合起来，日本最好，韩国、中国和俄罗斯次之，朝鲜位于最后。但无论各国海洋环境管理效果如何，根据自身需要和具体国情提升海洋环境管理能力、保护海洋环境和发展海洋经济，应是沿海国家选择海洋环境管理模式、经略海洋的前进方向和根本遵循。

（4）综合以上分析，借鉴其他国家的有益经验，建议我国应从以下方面完善海洋环境管理体制：一是尽快出台海洋基本法，加强海洋综合管理；二是修订《海洋环境保护法》，提升法律可操作性；三是设立较高级别的常设协调机构和专门委员会，协调突发环境事件和各相关部门的利益冲突。