走好城乡融合发展之路

日前，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）。

中央党校（国家行政学院）研究员胡敏在《学习时报》发文中指出，《意见》着眼当前城乡融合发展中诸如城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等突出矛盾和问题，着力破解影响城乡融合发展的体制机制障碍，明确提出了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的“三步走”路线图。这是促进乡村振兴和农业农村现代化的政策利好，也是落实“两个一百年”奋斗目标战略部署的重要举措。

《意见》提出，到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力明显提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，乡村治理体系不断健全，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破。

到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建成，基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系更加完善，农业农村现代化基本实现。

到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。

多措施推动城乡融合发展

健全农业转移人口市民化机制。有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。提升城市包容性，推动农民工特别是新生代农民工融入城市。

建立城市人才入乡激励机制。制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业。鼓励原籍普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员回乡创业兴业。允许农村集体经济组织探索人才加入机制，吸引人才、留住人才。

改革完善农村承包地制度。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。加快完成农村承包地确权登记颁证。

稳慎改革农村宅基地制度。加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

建立集体经营性建设用地入市制度。加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证。完善农村土地征收制度，缩小征地范围，规范征地程序，维护被征地农民和农民集体权益。

健全财政投入保障机制。鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，发挥财政资金四两拨千斤作用，撬动更多社会资金投入。

完善乡村金融服务体系。加强乡村信用环境建设，推動农村信用社和农商行回归本源，改革村镇银行培育发展模式，创新中小银行和地方银行金融产品提供机制，加大开发性和政策性金融支持力度。

建立工商资本入乡促进机制。深化“放管服”改革。通过政府购买服务等方式，支持社会力量进入乡村生活性服务业。

建立科技成果入乡转化机制。建立科研人员到乡村兼职和离岗创业制度，探索其在涉农企业技术入股、兼职兼薪机制。

建立城乡教育资源均衡配置机制。实行义务教育学校教师“县管校聘”，推行县域内校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式。推动优质教育资源城乡共享。

健全乡村医疗卫生服务体系。全面建立分级诊疗制度，实行差别化医保支付政策。因地制宜建立完善全民健身服务体系。

健全城乡公共文化服务体系。划定乡村建设的历史文化保护线，保护好农业遗迹、文物古迹、民族村寨、传统村落、传统建筑和灌溉工程遗产，推动非物质文化遗产活态传承。

完善城乡统一的社会保险制度。完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度。巩固医保全国异地就医联网直接结算。

着眼点是要解决好“人、地、钱”

胡敏认为，推进城乡融合发展，是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，是现代化的重要标志，也是拓展城乡发展空间的强大动力。改革开放特别是党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展。党的十九大又提出实施乡村振兴战略，将乡村振兴、新型城镇化、农业农村优先发展紧密衔接，统筹考量，推进城乡融合发展就成为实现乡村振兴和促进农业农村现代化的重要突破口。

胡敏同时指出，在现阶段城乡融合过程中，人才、土地、资金等要素自由流动和平等交换还存在种种壁垒;城乡基本公共服务的标准不统一、制度不并轨，公共资源配置尚不合理;乡村基础设施建设仍存在许多短板;特别是拓宽农民增收渠道、促进农民收入持续增长、缩小城乡居民生活水平差距的长效机制还没形成。这些矛盾和问题，制约着乡村振兴和农业农村现代化进程。要化解这些矛盾，就必须向改革要动力，必须从根本上消除影响城乡融合发展的体制机制障碍，必须重塑新型城乡关系。《意见》紧紧围绕建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，明确了改革的总方针、改革的抓手、改革的目标、改革的路径以及“三步走”的时间表，对需要建立健全的五大机制明晰了具体的改革对策和政策支持，这将为加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化提供坚实的制度保障。

“九层高台始于垒土，实现路线图中的第一阶段目标最为关键。”胡敏说，《意见》指出到2022年，城乡融合发展体制机制要初步建立，这包括城乡要素自由流动的制度性通道要基本打通，城乡统一的建设用地市场要基本建成，农村产权保护交易制度框架要基本形成，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上要率先取得突破。理解把握其中的政策要领，着眼点还是要解决好“人、地、钱”的问题。

人的问题就是要切实解决好农业转移人口市民化和城市人才入乡激励的机制设计，促进人的双向流动。我国现有2.8亿多农民工，而且每年以百万计的数量在增长，重点是要有力有序有效深化户籍制度改革，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，提高城市的包容度。同时，要制定更加可操作的财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业，让农村的广袤土地能吸引人才、留住人才。

地的问题就是要进一步完善农村承包地“三权分置”制度，稳慎改革农村宅基地制度，探索建立集体经营性建设用地入市制度，最大限度激发农村土地的生产力，同时又要守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线。守住生态保护红线、守住乡村文化根脉，有效防范各类政治经济社会风险。

钱的问题就是要进一步健全财政投入保障机制，发挥财政资金四两拨千斤作用，撬动更多社会资金投入农业农村;同时要完善乡村金融服务体系和建立工商资本入乡促进机制，为城乡融合发展提供全方位的财政金融政策供给。

胡敏强调，城乡融合的最终目标是要缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。要让农业成为更加有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，关键还是要围绕发展现代农业、培育新产业新业态，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展，拓宽农民增收渠道，形成促进农民多元化收入增长的长效机制和发展环境，从而推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，不断提升农民获得感、幸福感、安全感。

（本刊据新华社、学习时报消息整理）