我国政府预算支出中的教育投入情况分析

张英楠

【摘要】全盘做好教育工作是国家治理的一项重要内容，需要国家大量的资金投入。本文回顾了我国教育事业的发展及有关教育投入的政策，并结合美国的教育资金投入情况，具体分析我国政府的教育投入情况，从而得出我国的教育资金投入存在不充足和不平衡的问题，并对预算支出中的教育投入所存在的问题提出了几点建议。

【关键词】预算支出 教育投入 财政性教育经费

一、我国教育投入政策的回顾

百年大计，教育为本。教育关乎民族的素质、国家的命运，国家的未来掌握在年轻人的手中，而年轻人的培养和塑造取决于教育的质量。因此，世界各国都将教育放在国家工作的战略地位，美国、英国、法国、德国、日本、印度这几个国家对教育的投入占GDP的比重在2011年分别为5.22%、5.75%、5.52%、4.81%、3.78%和3.72%，各国的教育投入比重都在4%左右或以上，但各个国家的教育政策存在不同，这会导致各国教育经费来源的不同，当企业、家庭投入较多的教育经费时，政府自然就投入的少一些。因此，要综合各国的教育政策分析国家的教育经费投入。

中国的教育事业的发展从未停歇。1949年中国的文盲率是80%，小学入学率是20%，到2012年底，全国普及九年义务教育和扫除青壮年文盲地区的人口覆盖率已提高到95%，2014年文盲人口占15岁及以上人口的比重为4.96%，小学学龄儿童净入学率达99.81%。我国的教育事业取得了辉煌的成绩，教育财政支出发挥着弘扬教育理念、引导教育发展的作用。

在漫长的教育建设过程中，国家出台了一系列的教育支出政策。中国从1980年代开始强调教育资金来源的多元化，除政府预算内拨款之外，从1980年代中期开始，城市和农村的教育附加费成了一个重要的资金来源。2001年国务院建立了“以县为主”的义务教育财政体制，2005年和2007年又分別进一步完善了农村义务教育“经费省级统筹、管理以县为主”的体制；1985年中共中央会议通过《中共中央关于教育体制改革的决定》，规定中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长；1993年，国家发布《中国教育改革和发展纲要》，纲要指出要逐步提高国家财政性教育经费支出占国家生产总值的比例，“八五”期间逐步提高到全国平均不低于15%。2005年发布《关于深化农村义务教育经费保障机制体制改革的通知》；2010年发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102010）》，其中包含教育投入机制研究的内容。

近年来，在21世纪初基本完成了普及九年义务教育的工作后，国家将教育工作的重心向学前教育、特殊教育和高等教育等方面转移。我国现阶段的财政性投入方针为支持教育优先发展，创新构建现代职业教育体系，全面均衡发展学前教育、义务教育、高等教育，致力于改善贫困地区学生的营养改善以及完善学生资助政策体系。

二、美国的教育经费投入概况

美国的教育政策开始的较早，已经发展得相对完善，教育投入是各州最主要的公共开支。政府对教育的投入受教育的公共支出占GDP的百分比和占公共支出总额百分比的影响，2011年，美国的公共教育支出占GDP的比重为5.2%，占政府公共支出总额的13.05%。

作为世界教育大国，美国在教育上的投入巨大，每年国民生产总值的约7.5%都被投入到教育上：

观察美国1965年至2011年共47年间的教育支出总额及其占GDP的比重，可知，美国的教育支出一直维持在一个较高的水平，其绝对数额随时间和经济变化有明显的增长，2011年的支出额约为1965年的4倍；教育支出占GDP的比重随时间推移波动上升，但基本稳定在7%左右的水平。

近几年，尽管对教育机构的总支出减少，美国公共教育支出占GDP的比例仍然相对较高，尤其是对高等教育的支出占GDP的比例一直维持在较高水平。虽然美国是2008年和2012年间降低教育支出的六个国家之一，但是美国降低的幅度最小，不到1%。因为支出总额的增加没有跟上入学学生数量的增加，高等教育的生均投入在2008年和2012年之间下降了9%。尽管生均支出总额减少，2012年对小学、中学和高中教育机构的支出仍占GDP的3.6%。美国的高等教育支出占GDP的比例为2.8%，是OECD国家中最高的。对高等教育院校的投入份额占GDP的比例在2008年和2012年之间增加了0.3%。

高等教育机构的大部分资金由家庭通过学费提供，虽然这可能增加进入高等教育门槛的难度，但美国也为学生提供大量的公共财政支持。美国的高等教育主要是私人出资，有62%的资金来自私人（经合组织的平均水平为30%），这一比例在2008年和2012年之间增加了3.5%。资助高等教育院校的46%左右资金来自家庭的学费和其他直接付款，该比例在经合组织国家中排第二（日本为52%）。美国的高等教育融资模式是基于高学费和成熟的学生资助系统，高学费可能会限制贫穷的学生进入高等教育，所以有学生资助系统作为补充，该学生资助系统假设学生和他们的家庭需要承受一定的经济负担。除去国际学生后美国学生的升学率仅为51%，低于经合组织的60%的平均水平。2014年度，只有15%的全日制本科生或同等学历的学生没有受益于公共贷款或奖学金和助学金。

三、我国的教育投入情况

我国预算中的教育支出属于一般公共预算支出中的一般公共服务支出，具体包括教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、进修及培训、教育费附加安排的支出和其他教育支出。我国总体的教育支出情况如下图：

由上面的图形可以看出，我国的教育支出额在1992年之前一直平稳保持在极低的水平，随着经济的逐步攀升，1992年以后，我国的教育支出额稳步大幅上升，为了完成政府规定的4%的目标，2011年、2012年增速陡然加快，之后增速又落回之前的水平。

国家财政性教育经费的支出额受GDP和财政收入总额这两个因素的影响，在1992年至2014年间，中国的国内生产总值增长迅速，国家财政性教育经费支出占GDP的比例也稍有增长，然而此比重跟美国等发达国家相比仍然存在一定的差距。财政性教育经费支出占GDP的比重变化趋势较为稳定，后期缓慢提高，2012年达到峰值，完成了国家财政性教育经费支出占国家生产总值的比例达到4%目标，落后了計划12年。财政性教育经费支出占国家财政支出的比重在1992年至2014年之间呈现围绕0.17水平波动的趋势，并不带有增长的趋势。由图也可以看出，1992年至2013年这22年间，在我国的财政支出总量有限的情况下，我国的财政性教育经费支出占国家财政支出的比例一直维持在一个较高的水平，且平均数值为17.51%，由此国家对教育支出的重视程度可见一斑。其在2005年的比重最低，在1996年的比重最高。曲线的后半段，因为2006年全国人大通过“十一五规划”，提及了1993年提出的4%的目标，使得国家财政性教育经费支出增加，引起教育支出占财政支出总额的比重也开始上升，并于2012年取得最大值。但是财政性教育经费的支出是由国家财政支出和GDP两个因素共同决定，而财政性教育经费占GDP的比重仍然较低。

回顾我国的教育经费支出问题可以发现，我国的教育经费投入一直处于相对来说不能满足教育经费需求的状态中，但是教育经费需求与支出间的缺口正在逐年缩小。

但是由于我国地域辽阔、人口稠密，以生均成本来衡量的教育支出仍有不足，教育经费投入存在不平衡的问题。关于地区教育经费的不平等问题，中央政府曾做过多种努力，例如针对财力不足、发放教师工资有困难的县，省级政府需要通过调整财政体制和增加转移支付解决农村中小学教师的工资发放问题；同时中央财政需要对中西部国家扶贫开发工作重点县予以适当补助，帮助它们建立农村中小学教师工资保障机制。但是这些努力对我国的城乡、地区间的不平衡仍然是杯水车薪。

四、预算支出的教育投入存在的问题及对策

1、规范预算项目，统一支出口径

在近年来教育数据统计的发展过程中，曾出现多次的指标变化。1998年、2008年和2012年教育经费统计指标都发生了变化，这些使前后数据的可比性降低，也使我们保持数据口径一致的难度加大。2007年我国进行了政府收支分类改革，形成了新的政府收支分类体系，这是我国财政发展过程中的必经改革，改革后的教育科目包括教育事业费、基本建设支出、行政管理费、外事费等，口径的变化较大，但是在进行法定支出预算时仍然使用原口径，这就使得统计数据的计算出现偏差。在全国范围内统一支出口径是为了今后的数据统计比较、预算收支的编制、规范经费使用等多项后续工作打好基础，也消除了地方政府利用这种模棱两可的性质根据政策计算教育经费收支的可能性。

2、建设预算法治保障，规范预算行为

法治完善的国家，预算编制、执行和预算监督的约束都主要来自于法律、法规的强制性和法定性，法律强有力的约束性使得预算在既定的轨道上行使，偏离不了特定的程序和规则。我国的预算发展到现在，需要用更全面和完善的法律来强化教育预算的监督工作，《新预算法》的出台迎合了这一需求，严格地用法律限制了人的行为、巩固了依法治国这一理念，使得我国的教育预算工作开展的更加严谨、公开，政府工作人员和教育机构工作人员有法可依，深刻认识自己的权责范围、工作内容。法律也为各层面的监督工作提供了一条可以考察的评价标准。

具体来说，预算编制过程中，学校的财务部门要与其他有关部门相配合，研究各个项目工作，编制预算，最后还要接受校党委常委会的质询和逐项审议。今后的法律制定要进一步明确规定教育经费支出的概念、口径和政策，以及教育经费支出和使用时政府或教育机构工作人员的职责划分，限制教育经费支出的决策方式和程序，并细化教育经费预算中相关的经费项目分类、经费计算标准。但是对于教育经费在预算支出中的比例不需要做硬性的法定支出规定，因为这样的比例需要结合地区的具体情况，各地区不该做完全一致的规定，一味做硬性规定只会适得其反。同时，也要从法律层面厘清各级政府对教育经费的责任和权力，将重大事项的决定权限制在人民代表大会或其拨款委员会的手中，改变现行财政与教育部门权力过大、财政资金分配不透明的状况。

3、加强预算监督，打造阳光预算

我国的政府财政预算程序不够完善，对于教育资金的批准和投入，公众很难具体参与到一项教育投入项目的决策过程中去，也不知道该项目的各种预算费用和项目的具体进程，因此公众缺乏参与预算编制、表达个人意见的途径。在有关政府文件中，对教育经费的批准所做的规定为：“各级政府教育经费支出，报同级人民代表大会批准且向社会公布，确保落实到位”，对教育经费的监督仅仅依靠上级监督或者单位的内部监督，这是不能满足公开民主的需求的，而对社会公布的这一点要求的太宽松，没有提到法治的高度上去。教育机构可以向社会公开举行项目的介绍会和听证会，或者建立收集相关公众意见的机制，例如学校可以时常与学生会和家长委员会沟通交流，以此来扩大教育机构的各种信息的公开范围和程度，从而让社会公众了解教育经费的使用项目，增加预算批准过程的民主性。对于教育资金批准后的使用，公众也难以知道政府教育资金的去向，对政府的教育投入进行有效的监督。这种政府间和公民间的信息不对称就会导致预算执行过程中的不透明和不规范现象，更有甚者会出现寻租套利、暗箱操作。因此，除了事先公开，还要配以事后公开的机制，让公民不仅了解资金投入的项目，在事前做决定，也让公民了解资金投入的具体使用和使用效果，形成有效的社会监督。

4、建立教育预算绩效评价机制

我国的教育投入机制一直将一些数值指标作为判断经费投入是否足够的标准，然而这些数值指标只是浮于表面保证经费充足的最低标准，除了这种投入指向的指标，我们还应尽快建立起一种以产出为指向的绩效评价标准，从而约束教育部门使用资金的任意性，同时使得我国的教育经费支出花费的更有效率、更加合理，并使得投入指向的数值指标要求和产出指向的绩效评价要求并行不悖。绩效管理强调教育部门产出以绩效为最终目的，以成本为基础，对各项目可从最终产品成果来衡量和评估其效果，择优把项目列入预算。

在进行教育预算绩效评价机制建设时，应形成“一般基础+绩效提成”的支出模式，一方面应注重教育资金分配的公平合理、保证教育机构的正常运转，另一方面应以教育机构的经费使用效益为判断标准，进行一些奖励性质的经费拨款，使之既符合教育发展规律又体现财政资金使用效率。绩效提成模式可以引入各种项目评估考核，增加拨款项目的竞争性。同时绩效评价机制要摆脱完全从财政层面考虑资金使用的老方法，从教育部门引入专业科研团队。例如，对高等教育拨款来说，高等教育拨款机构可以间隔几年的时间开展一次科研评估活动，以学科为基础划分评估单位，成立评估小组，进行评估定级。然后将项目质量的划分转化为拨款权重，质量越好拨款越多，反之亦然。