脱贫攻坚重在可持续

温彩璇 李晓鹏

【摘要】当前，脱贫效果对扶贫政策的依赖性、重大支出导致返贫、人力资本培育与养护不足等因素影响脱贫效果的可持续性。为此，政府在脱贫政策的制定与执行中应做到实施精准、退出有序、动态跟踪、相机有为，正确处理扶贫产业各参与主体间的利益关系，加大对贫困地区家庭重大支出事项的支持力度等，从而确保脱贫效果的可持续性。

【关键词】脱贫 返贫 精准扶贫 可持续 【中图分类号】D67 【文献标识码】A

贫困个体（或地区）的特殊性、致贫原因的复杂性及相应脱贫政策的科学性都会影响脱贫效果的可持续性

由于前期经济积累较少且未来基本生活改善性支出释放较为集中，已脱贫农户通常在较长时期内处于贫困线边缘区域，其任何收入的负向波动及支出的突发性增长都可能导致返贫现象的发生。贫困个体（或地区）的特殊性、致贫原因的复杂性及相应脱贫政策的科学性都会影响脱贫效果的可持续性。

部分地区或个体脱贫效果严重依赖国家扶贫政策的进退。一是在扶贫政策的制定与执行过程中，个别地方政府存在因追求短期脱贫政绩而不顾脱贫效果的长期效应，扶贫浮于表面，致使政策退出时返贫问题突出；二是扶贫政策的主动（如政府短期脱贫目标实现）或被动（如财政资金压力）退出导致仍未形成经济自生能力的贫困地区及家庭出现生产技术性破产而返贫；三是短期的扶贫政策并未有效打破贫困地区“文化内卷性”困境（即始终处于贫困无意识状态），返贫现象随着扶贫政策的退出快速出现。

与产业扶贫相关的企业市场存活率较低，脱贫效果面临较大风险。产业扶贫是一种“授渔”式帮扶，其脱贫效果也最具可持续性。但在实践中，扶贫产业在市场中获得成功的案例并不多，主要原因有：一是地方政府在上级政府的考核压力下及其对财政资金低审慎使用心理的影响下，其在项目规划与执行上很难做出合乎市场发展趋势的最优选择；二是扶贫产业规划缺乏适当的区域统筹，导致小规模、同质化的生产企业之间过度竞争问题突出；三是由于政府与企业目标不一致，导致其在经济合作中的利益链接机制缺乏有机性，时常出现“互薅羊毛”现象，严重影响扶贫产业的长期发展。

常规性及突发性的（非生产性）重大支出导致返贫状况的发生。首先，受需求层次变化规律制约，脱贫者通常会在短时间内增加改善性基本生活支出，尤其是大额房屋改造支出，在收入硬约束条件下，会严重冲击脱贫效果的稳定性；其次，由于男女结构失衡及“面子文化”驱使，部分农村地区（也通常是贫困落后地区）结婚成本高昂，因婚致贫、因婚返贫的现象不在少数；最后，处于贫困边缘的家庭对自身健康的养护意识与养护能力有限，患病风险较高，而一旦面临突发性疾病及其带来的大额医疗支出，返贫几乎成为必然。

脱贫家庭核心及潜在劳动力人力资本培育与养护不足，长期收入负向波动较大。一是由于核心或潜在劳动力缺乏长期有效的技能培训，贫困家庭农副业生产长期受技术制约，对外部科技组织依赖性较强，降低了农民参与收益分配的能力；二是城乡扶贫联动机制不畅，城乡各级政府尚未形成从就业、技能培训、生活减支、失业及工伤保险等方面对从事非农就业的农村贫困家庭劳动力进行综合养护的政策体系；三是对贫困家庭潜在劳动力（尤其是退学青少年）培育力度不够，隔代返贫风险较大。

临乡小城镇及较大区域内就业市场发展不充分，导致贫困家庭劳动力兼业生产及失业转岗的可能性较低。一方面，临近乡村的小城镇经济发展迟缓，对乡村发展辐射带动作用较弱，再加上大量生产要素流向大城市，导致临乡市场发展动力不足，甚至逐渐萎缩；另一方面，由于贫困地区交通、通讯等基础设施较为落后，更大范围内的区域市场运行效率较低，高昂的交易成本制约了区域市场分工的深化，导致贫困地区居民增收乏力。

通过对贫困家庭持续性“增收减支”，从而确保脱贫效果的可持续性

贫困家庭持续性的“增收减支”是实现脱贫成果高质量发展的根本路径。从“增收”角度来看，一是政府对无劳力家庭提供长期基本生活保障，并通过教育帮扶切断贫困代际传递；二是通过政府与市场的多方合作全方位提升贫困家庭劳动能力、就业几率与生产要素参与经济分配的能力。从“减支”方面来看，政府通过财政直接补助与社会保险相结合的方式，多方面减少贫困家庭面临的重大开支。具体建议如下：

政府在脱贫政策的制定与执行中应做到实施精准、退出有序、动态跟踪、相机有为。精准扶贫贵在精准识别、精准施策，找准致贫的关键缘由并制定精准的帮扶政策，注重扶贫效率与扶贫质量，努力降低返贫风险；扶贫政策不能来去如风，应在分析并有效管控政策退出可能导致返贫风险的基础上，制定有序的政策退出（或跟进）机制；对关键致贫因素应进行持续动态跟踪，并及时评估返贫风险，为政策的进一步介入提供预警；对在某时期可能存在返贫风险的家庭，政府应及时识别返贫原因并相机提供针对性帮扶，防止脱贫家庭重新滑入深度贫困状态。

正确处理扶贫产业各参与主体间的利益关系，因地制宜地设计、改良各方合作激励机制。一是优化政府间脱贫成果考核机制，在长期目标导向下，建立政策行为规范与脱贫效果评估双原则综合考核体系，改变基层政府政策制定与执行中的短期行为；二是在制定扶贫产业规划时，地方政府应更加注重产业发展的区域统筹，提升财政资金的集中使用效率，防止出现区域内扶贫产业小规模发展及产品同质化竞争问题；三是规范政府、企业、集体及贫困家庭经济合作机制，厘清参与主体间产权、管理、监督等责任关系，防止出现组织治理困境。

不断加大对贫困家庭教育、医疗、危房改造等重大支出事项的支持力度。在义务教育的基础上，适当提高学生生活及课辅补助，并要求学校给予贫困家庭学生更多关注；对已退学贫困家庭潜在劳动力积极开展职业教育技能培训，并在就业政策上给予更多帮扶。以政府增加保费补贴的方式加強医疗保险对贫困家庭重大疾病及慢性疾病的保障程度；建立基层疾病防控体系，鼓励并支持基层医疗服务机构对贫困家庭进行入户体检及健康指导。提升农村危房改造资金使用效率，规范危房认定、建设及补贴标准，完善事前事后资金使用监督体系，以更高效的财政资金利用率满足更多贫困家庭住房改善需求。

加快建立公私合作、城乡联动的扶贫体制机制，重点提升贫困家庭核心劳动力人力资本水平，保障其收入长期稳定增加。在政府、企业与贫困家庭的合作中，应将贫困家庭人力资本提升作为重要政策目标，对生产技术提供方提出指标性要求（如在一定时期内培养若干技术或管理型劳动力），并合理制定人力资本培育成本分摊机制，在激励相容条件下持续提升贫困家庭人力资本水平。在城镇就业方面，应建立包括就业指导、技能培训、生活减支、失业及工伤保险等在内的综合人力资本培育养护机制，全方位提升核心劳动力增收及抗风险能力。

劳动力只有在“大而繁荣”的市场中才能获得更多、更合适、更稳定的就业机会，进而有效降低无业致贫的风险。一方面，要推进大城市、小城镇及乡村间交通、通讯等基础设施建设，并努力消除劳动力城乡流动的制度性障碍，加快构建城乡统一要素市场，推动区域经济一体化发展。另一方面，要大力支持临乡小城镇经济与社会发展，为贫困地区劳动力更好地接近市场及有效承接其他劳动力的阶梯性腾挪提供条件；在财政体制改革中，应扩大小城镇财政与行政审批权限，增加上级财政转移支付水平，为临乡小城镇发展提供财力支持。

（作者分别为河北农业大学商学院博士研究生；河北大学经济学院博士研究生）

【参考文献】

①邹天敬：《习近平关于精准扶贫精准脱贫的战略思想》，《人民论坛》，2018年第3期。