给地方政府债务戴上“紧箍咒”

李冠青 李成友

【摘要】地方政府举债融资为经济转型发展提供必要资金支持。目前，地方政府债务风险总体是可控的。为了给地方政府债务戴上“紧箍咒”，要建立债务管理长效机制，逐步推动债务管理走上规范化轨道，更好服务经济社会健康持续发展。

【关键词】地方政府债务 风险管控 融资平台

【中图分类号】F20 【文献标识码】A

地方政府债务风险总体可控，但仍需警惕多方面风险

近年来，随着一系列规范地方政府举债行为的政策措施落地，地方政府存量债务规模呈现小幅下降态势，风险水平逐步趋缓。据财政部数据显示，截至2018年末，全国地方政府债务余额18.39万亿元，当年发行地方政府债券41652亿元。地方政府债务率和负债率分别为76.6%、37%，均低于国际通行的100%及60%的警戒线，债务风险整体可控。

尽管目前债务风险总体可控，但在存量债务体量较大、财政收入放缓的背景下，地方政府债务仍然面临多方面风险需警惕：一是政府债券期限错配，存在偿付风险。短期债务风险的核心问题在于期限错配。政府债券多为向银行融得的5年以下中短期债券，而基础设施建设项目建设周期长，建成后收益依赖于公共服务收费以及对经济产生正外部性所带来的税收增幅，项目回报周期长达10年以上。尽管置换债券具有更长期限、更低利率的特点，但平均期限只有6年，仍难以平衡借偿期限错配。二是少数地区政府负债水平过高，区域性风险需关注。个别地区脱离实际盲目举债，债务率超过100%的风险警戒线，债务体量与地区财力状况、偿付能力、重点建设投资需求不匹配，偿债能力弱化。此外，对于中西部地区，中央转移支付占地区公共预算支出比例较高，剔除该部分资金，债务率将明显上升，债务管理应更为审慎。三是监管政策调整，政府融资平台面临流动性风险。“开正门”“堵偏门”的政策导向迫使融资平台与政府剥离，政府不再为其提供信用担保，其债务周转依赖于外部融资，偿债压力可能加大，潜在流动性风险成为债务违约的导火线。四是新变种违规举债行为暗藏隐性债务风险。有些地方政府在财政收入增速放缓的背景下，违规融资及变相举债行为较多，形成了大量隐性债务，这部分资金游离于监管之外，扰乱了市场秩序，也加剧了财政金融风险。

地方政府债务问题形成的深层次原因

从财政体制看，分税制改革导致的央地财权和事权不匹配，是地方政府债务高企的重要原因。改革开放之初我国财政分配体制实行的是中央与地方财政包干、分灶吃饭。但部分地方政府以减免企业税收等方式转移收入，中央收入占比明显下降。1994年，我国实行分税制改革，重构了中央与地方之间的收入划分方式，财权向中央倾斜，而事权向地方下放，造成地方政府事权与财政收入不对称。据国家统计局数据，1994年至2018年，我国地方政府财政收入平均占比49.6%，而财政支出占比则高达76.9%，23年间财政收支占比落差由25.4个百分点上升至27.3个百分点，这种不平衡压力促使地方政府大规模举债。

从经济发展进程看，城镇化进程加快和行政管理事权的不断下放，造成基础设施和公共服务投资持续加大，地方政府举债压力增大。1994年至2018年，我国常驻人口城镇化率由28.51%上升至59.58%，人口城镇化已然进入加速发展阶段。与城镇化相伴而来的是基础设施建设和公共服务投资需求量的大幅增加，地方政府作为最优提供方，财政支出压力陡然上升。而向金融机构融资的传统方式受限，土地财政来源有限，使得地方政府运行过度依赖于举债投资，债务规模不断扩大。

从政策性因素看，应对金融危机及稳增长任务加码，加剧了地方政府举债行为。据统计，2009年全年新增融资平台2000多家，助推了地方政府债务的高速增长。随后，我国经济增长进入换挡期，为缓解经济下行压力，各地稳增长政策不断加码，财政刚性支出持续增加，政府债务体量和风险隐患进一步加剧。

从监管机制看，监督机制缺失与考核机制扭曲，容易诱发官员举债冲动。现实中，政府债务资金的管理使用缺少明晰的监管主体，资金由于用途广、涉及面宽、管理部门多等原因，不同程度地存在管理粗放、支用随意、效益较低等问题。此外，地方官员任期内债务发行、使用、偿还等行为与其仕途发展并未挂钩，而举债投资又能作为政绩载入履历，且政府债务周期较官员任职周期往往更长，官员没有任职期内还款压力，因此官员具有强烈的举债投资意愿。

建立债务管理长效机制是根本路径

加强源头管控，严格财政可承受能力论证评估。政府债务规模必须与其偿债能力相匹配。目前来看，债务风险较高的地区，大多是脱离实际盲目举债上项目造成的。要刹住无序举债搞建设之风，必须在规范政府举债融资行为的同时，建立完善政府举债事前财政可承受能力评估机制。对政府建设投资项目，在坚持合规性的前提下，对涉及的政府支出责任规模通盘考虑，结合年度预算和中期财政规划，充分论证财政可承受能力和资金筹措方案，抑制不具有还款能力的项目上马建设。涉及举债融资的项目，强化项目建设条件审核，严格评估项目现金流和收益情况，依法依规落实资金来源和偿债责任。

强化预防为主，完善风险监测预警和应急处置机制。在当前债务规模大、局部风险高的情况下，需要妥善处理好“防范”与“化解”的关系，既要“防患于未然”，又要“化解于既然”，确保风险隐患发现得早、防范得准、化解得好。为此，必须坚持底线思维，构建体系完备、执行有力的风险防控机制。一方面，强化债务风险动态监测。实施全口径政府债务统计监测，建立跨部门联合监管机制，重点加强对债务高风险地区监测，对风险隐患及时进行提示预警，做到风险早发现、早处置。另一方面，健全完善债务风险应急处置机制，形成涵盖风险研判、应急响应、防控协同、责任追究全过程的政府债务及隐性债务风险防控预案，形成应对和化解风险挑战的有效手段。

推进股权改革，加快地方政府融资平台脱钩改制。各级融资平台在为当地经济建设筹集大量资金的同时，客观上也形成了一定规模的政府隐性债务。部分融资平台公司长期挂靠在政府部门，政企不分、职责不清，缺少实体产业支撑，融资渠道单一、盈利能力不强等问题比较突出，很难做大做强。因此，融资平台公司转型势在必行，通过政企分离和政资分离，将平台公司从政府的附属机构转变为独立市场主体。通过资产注入、政策扶持、拓展市场化业务等方式，支持平台公司做大实体产业，提高盈利能力，增强信用等级，尽快走上自主经营、自负盈亏的良性轨道。在此基础上，加快平台公司混合所有制改革，鼓励银行以市场化方式参与债转股，降低承接政府债务后的偿债风险，完善地方政府融资平台公司的治理结构，实现规范发展和平稳运行。

健全举债机制，稳步推进专项债券发行改革。在地方政府债务限额收紧的背景下，加大力度“严堵后门”的同时，“开好前门”亦十分重要。发展项目收益与融资需求自平衡的地方政府专项债券，成为拓宽重点项目融资的有效渠道。在专项债券项目管理方面，严格按项目编制财务平衡方案，严格監控土地收入等项目收益流向，做到发债规模与偿债能力相匹配，严防违约风险。在专项债券使用方面，立足服务经济发展主线，科学进行项目筛选、储备和论证工作，提高债券发行效率，加快专项债券资金使用进度，保障乡村振兴、棚户区改造等重大项目融资需求，充分发挥债券资金稳增长、扩内需、防风险的积极作用。

（作者分别为山东大学经济研究院博士研究生；山东财经大学金融学院讲师）

【注：本文系教育部人文社会科学青年基金项目“阶层主体性、家庭资产配置与优化路径研究——基于新时代我国农村‘半工半耕家庭分析”（项目编号：19YJC790056）和山东省社会科学基金青年项目“新型城镇化下山东省失地家庭资产配置：理论分析与实证研究”（项目编号：17DJJJ10）的阶段性成果】

【参考文献】

①黄少安：《制度经济学实质上都是关于产权的经济学》，《经济纵横》，2010年第10期。