整合治理视角下“双河长制”治水模式的特色与运行逻辑

李佳琪

[摘 要] 2007年，江苏无锡市第一次提出“河长制”的概念，并将其用于河湖流域治理。随后，中央采纳河长制这一实践创新并进行推广，拉开了河长制在全国范围的序幕。在近十年的探索过程中，各地涌现了更多颇具特色的河长制“变体”，湖南省永州市创新出颇具特色的“双河长制”治水模式。相比于依附行政权力的河长制，双河长制中蕴含了更多促使河流治理常态化的运行机制。本文将从整合治理角度剖析“双河长制”的特色及其运行逻辑，并就此对河流治理问题进行思考。

[关键词] 整合治理 双河长制 民间河长 河流治理

中图分类号：TV213.4 文献标志码：A

“双河长制”，是湖南省永州市政府和湖南环保联合会共同推出的“民间河长+官方河长”的双河长治水模式。在原有官方河长的组织结构和责任机制的基础之上，通过政府购买的方式将政府河流治理的项目授权给社会组织，同时将民众融入治水体系，部分民众将作为“民间河长”参与到河流治理的一线工作中。“民间河长”与“官方河长”的工作都以河流治理为中心，以促进全社会环保合力形成为使命，相辅相成，因此该模式称之为“双河长制”。

在该模式之下，政府、社会组织、民众三方发挥各自的优势，实现功能互补，构建了良好有效的治水体系。推行该模式之后，2018年第一季度巡河次数高达749次，反映问题322条，问题处理率达78%，累计巡河人次[1]830人次，巡河里程6 925.2千米[2]；2017年以来，永州市的“民间河长”行动机构带动了900多个社区、学校和志愿者团队参与水环境治理与监督，切实有效地解决永州市的河流污染问题。

一、永州市“双河长制”治水模式的特色

（一）与官方河长对应融合的组织机制

传统河长制由各级党政一把手担任河长，依附政府权威实行行政领导责任包干制[3]，各级行政区党政领导牵头，同级环保及水利部门调派人员协助，共同组建河长办公室。利用政府内部压力体制[4]和“晋升锦标赛”[5]的特点，形成纵向“市河长办—区（县）河长办—乡河长办—村级河长”科层特征的组织形式。而“双河长制”治水模式在此基礎之上加入“民间河长”，组织结构与官方河长层层对应，构建起“市民间河长行动中心—县区民间河长行动中心—乡镇民间河长行动站—村社段长”组织结构。

官方河长与民间河长在纵向上均采用科层特征的组织结构，保障河流治理工作的专业化指导和命令的直接下达；同时，各级河长办公室与民间河长行动中心一一对应，在组织结构的横向上保障双方的交流互通和信息共享。如图1所示。

（二）主体间功能互补与沟通机制

1.角色定位与功能互补

政府是河流治理的主导者。政府拥有合法的河流治理公权力，可通过政策手段和工具对社会其他主体进行跨界整合[6]，并且集中掌握治理污染问题所需要的社会资源，是河流治理的主角。

①合法公权力的所有者。政府拥有法律授予的公权力，可以指定规章制度对污染者行为进行限制和惩罚，从而从源头减少污染行为的发生；政府可通过政策手段和工具对其他社会主体进行跨界整合，吸纳多元主体进入河流治理领域，共同治水。②社会资源的支配者。政府对于社会资源调配具有绝对的话语权[7]，其掌握大量信息、技术、资金资源，资源掌握程度优势远远大于其他主体。除此之外，政府还可调动多方资源，整合协调，调配资源完成河流治理的任务。由此，政府成为河流污染问题治理的主角。

（2）社会组织是政府与民众的中介

社会组织承办政府的河流治理项目，政府通过政府购买将河流治理以项目的形式交至社会组织手中，与政府进行信息共享、有机互动，构建与官方河长相对应的民间河长组织结构；组织民间河长招聘活动，对其进行培训，规定民间河长的职责、行动程序及准则，监督管理民间河长的行为。在项目长期运行的过程中，社会组织向上承办政府项目、向下招募吸纳民众，成为政府和民众之间有效连接的中介。

（3）民间河长是一线治理的重要力量

相比于政府和社会组织，民间河长所代表的民众具有的优势便是数量多、分布广，能够最大限度地发动群众的优势，他们在河流治理体系中主要扮演信息员、监督员、作战员和传播员的角色，如表1所示。

2.有效的信息交流机制

永州市“双河长制”在原有上下级信息传递机制的基础上建立了更为有效的信息交流机制，各级河长办与对口民间河长行动中心之间也建立信息交流平台，保证了信息交流的通畅，如图2所示。信息的内容十分广泛，包括河流污染情况、水质状态、治理情况、监督结果等，进一步增强了河长和民间河长工作协调配合程度，也使得政府、社会及民众掌握更多自身工作所需的信息。除此之外，民众也可通过“永州市河长制”微信公众号直接查看河长办的工作动态，并且可以针对河流污染行为和情况进行举报。

3.科学的体外监督机制

传统河长制明确地将河流保护及治理情况作为行政首长的绩效考核内容，并采取“一票否决制”。在政府内部“晋升锦标赛”[8]的背景下，上级行政首长不断向下级施压，使得下级河长办对于河流治理的治理压力和关注程度急剧升高。但在这种情况之下的治理监督仅仅局限于体制内部监督，并不具备相应的客观性。

永州市“双河长制”治水模式在体制内监督的基础上增加了更广泛的、有效的体制外监督。民间河长除了向民间河长行动中心汇报问题以外，同时具有追踪问题的权力，如若问题没有及时处理，可按照程序将问题不向上级反映，直至问题解决。这样一种机制就是巧妙利用了河长制背后的制度逻辑，并将之强化，形成更行之有效的监督机制。