土地财政对地方债务的影响研究

摘 要：在我国特殊的土地制度安排下，土地资源的市场化运作使得债务融资模式有了“杠杆”。土地财政收入既是地方政府当期举债的资信依据，而且是偿还地方政府债务的重要来源，在这种债务绑定土地财政收入的情形下，土地价格走向对地方政府未来的偿债能力形成了约束，使得政府债务对土地价格存在正向影响，从而使得地方政府有了维持乃至推高房地产价格的强烈内在驱动和对土地旺盛需求的驱动。

关键词：土地财政；土地价格；地方债务

一、我国地方政府债务的现状

上世纪90年代初，我国经济体制改革进入新阶段，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建立了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，这直接导致中央、地方财政收入的初次分配比例急剧变化，税收收入幅度向中央倾斜，形成了地方财政几乎30%的巨大收支缺口，使得所有地区地方政府陷入财政收入突然减少的困境，地方政府预算压力进一步增大。分税制改革的直接结果是地方政府财权事权严重不对称，虽然地方政府可以得到中央的税收返还和转移支付，但很多地方政府任然陷于财政赤字中难以自拔，各级地方政府只能依靠预算外收入来拓展财源，也开始动用一起可用资源，在政府财力不能完成正常开支的情况下，地方政府开始通过举债的方式来填补所缺资金，从而被迫举债，但这并不是构成地方政府债务规模非常规增值的直接原因，核心的问题在于在这种财政缺口背景下，地方政府开始非理性扩大债务规模，构成了债务规模非常规增长的必要条件。

二、土地财政对地方债务的影响

（1）土地财政收入占地方财政收入的比例不断提高

地方政府通过融资平台举借债务成为1994年分税制改革后面对财权事权对等的纵向竞争压力的重要预算外收入来源，同时，另一个重要的预算外收入便是土地财政收入。有個案调研显示地方政府进行基础设施建设的资金构成为：10%其他财政收入、10%-30%土地财政收入和60%-70%银行贷款。而在西部，银行贷款占基础设施投资总额比重更是高达70%-80%。据统计，2003-2018年，全国土地财政收入相当于一般预算内财政收入的比值平均为51%，而2010年和2011年更是高达60%。在此期间，全国土地出让成交价款增长近5倍，年均增长22%，土地财政成为补充地方政府财政的“攫取之手”。土地财政收入占到了政府非税收收入的60%。土地财政收入在缓解地方财政压力的同时，也成为拉动我国固定资产投资和经济增长的动力，并对之后的经济运行模式产生了直接影响。更需值得一提的是，土地财政收入带来的巨额收益，不但没有让地方财政度过难关，反而带动地方政府负债快速攀升。

（2）土地抵押贷款成为地方债务的重要组成部分

地方政府不仅可以通过出让土地直接获取土地财政收入作为重要的预算外财政收入，成为重要的收入来源，更为重要的是，地方政府通过地方融资平台借助土地抵押从银行获得贷款，成为地方政府债务的重要组成部分。2014年，全国84个城市处于抵押状态的土地面积为25.82万公顷，抵押总额3.53万亿元，到2016年，全国84个城市处于抵押状态的土地面积34.87万公顷，抵押总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%；但到2015年底，处于抵押状态的土地面积达40.39万亿元，同比增长30%以上，到了2016年上半年，土地抵押贷款更是上升到8.7万亿元，同比增长27%，远超过同期全国固定资产投资及社会融资规模的增长水平。截至2017年前三季度末，我国84个城市土地抵押贷款总额11万亿元，同比增长21%。前三季度净增土地抵押贷款1.47万亿元，同比增长10%，相当于同期全国土地出让价款的80%。因此，尽管中央进一步严格了地方融资平台举债，但土地抵押贷款规模和增长速度都呈扩大趋势。

（3）土地财政收入成为地方债务的主要还款来源

当前阶段，我国大多数地方政府均承诺以土地财政收入作为地方政府债务还款来源。根据国家审计署地方政府债务审计报告，全国各级地方政府承诺使用土地出让收入为偿债来源的债务占负有偿还责任债务余额的平均比重约为40%左右，浙江省高达62%。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%，地方政府债务偿还对土地出让收益的依赖程度高。地方政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务中也有相当数量要靠土地出让收入偿还。这在一定程度上绑架了地方政府，使得政府债务与地方财政交织在一起，形成我国政府债务的主要特征。

三、结论

在财政缺口大背景下，公共投资部分资金来源于举借债务，通过投资提升区域基础设施水平并资本化在房价及地价中导致地价增值，房价升值，增加土地财政收入用于偿还前期债务，同时通过土地抵押贷款方式继续扩大债务规模继续用于公共投资，进而形成一个封闭的循环系统。形成了地方政府“以地套现”（卖地获取土地财政收入）以及“高负债+高投资=高增长”的发展模式。

“土地价格”进一步让二者的联系有了载体，一方面，土地价格影响土地财政收入，同时土地价格会影响抵押土地评估价值，一定程度上决定了举债规模的大小，而土地财政收入作为还款来源又能在还旧的同时为借新提供信用担保。因此，土地财政收入、地方政府债务规模存在一种互动机制，而土地价格是连接互动机制的纽带，土地财政收入是地方政府偿债过程中重要的一环。

参考文献

[1]刁伟涛，土地财政、地方债务与房价水平——基于省际面板数据的实证研究[J]当代财经，2015（2）：34-42.

[2]陈志勇，城镇化中的土地财政与地方债[J]经济经，2014，31（2）：9-11.

作者简介：杨杏（1995—），女，汉族，湖南宁乡人，应用经济学硕士，单位：湘潭大学商学院，研究方向：区域经济学。