地区行政事业单位内部控制问题及对策探讨

黄立晖

摘要：我国从2014年1月1日起施行《行政事业单位内部控制规范（试行）》，为政府内部控制改革开启了新的篇章。由于缺乏内部控制建设的主观能动性，行政事业单位内部控制工作研究仍处于探索阶段。以基层部门为主的地区行政事业单位内部控制存在明显的地区特色，珠三角经济发展迅速的地区防贪防腐工作更是任重而道远。本文以广州市番禺区行政事业单位内部控制工作为例进行深入剖析，对存在的问题探讨相应的对策，力图完善地区单位内部管理，强化廉政建设，构建国家治理体系。

关键词：地区行政事业单位;内部控制;对策

一、行政事业单位内部控制相关理论

（1）内部控制相关概念

内部控制是指一个经济实体的管理当局，为了保证其经营目标的实现，在该实体内部所采用的对生产经营活动和财务会计工作的各种控制手段之总称。按照与会计数据的关系不同可分为内部会计控制和内部行政控制。按照控制方式不同还可以分为预防性内部控制和觉察性内部控制。行政事业单位内部控制（以下简称单位内控）是指行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

（2）与企业内部控制比较，行政事业单位内部控制的特殊性

1.实施主体不同

企业内控实施的主体是指中华人民共和国境内设立的大中型企业，小企业和其他单位可以参照实施。由董事会负责内部控制的建立健全和有效实施。

单位内控实施的主体是指各级政府部门，包括党、人大、行政、政協、审判、检察等政府机关部门和各民主党派机关、人民团体、事业单位等。单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。

2.实施目标不同

企业实施内控主要是为了保证资产安全和经营规范，最终目标是获得更多的经济效益。单位内控实施的主要目标是防范各种贪污腐败现象，提高公共服务效果和绩效。

3.管理要素不同

企业内控注重成本效益原则，包括：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等要素。单位内控主要是通过制定制度、实施措施和执行程序等手段实施，包括预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设管理、合同管理及其他要素。

4.控制方法不同

除了采用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、预算控制、财产保护控制、会计控制等方法之外，企业更多地注重采用了运营分析和绩效考评的方法;行政事业单位则注重采用了信息化公开与沟通的手段。

（3）行政事业单位内部控制的重要性

通过积极推进单位内控建设，规范了单位各项经济活动，建立长期制衡机制，有效进行风险控制和防止内部权力滥用，促进单位廉政建设和提高公共服务效能。

1.全面提升单位管理水平

通过实施内控规范，将制衡机制嵌入单位制度建设中，使各项制度有机衔接起来，形成完整的制度体系，满足了单位全面管控经济活动的需要，有助于提升单位管理水平。

2.有效促进廉政建设

通过推进单位内控建设，规范了权力运行，更好地构建“不能腐”体制机制，并且全面分析了单位的风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略，更好地促进廉政建设。

3.构建现代化国家治理体系

通过建立单位内部控制制度，完善了单位的各项管理措施，提高政府公共服务效能，树立政府公共服务形象，为实现国家治理体系现代化建设提供了有力支持。

二、地区行政事业单位内部控制存在的问题

我国行政事业单位内控工作仍处于探索阶段，相比于企业内部控制发展而言还存在单位领导意识、人员专业素质、组织架构和建章立制等方面的问题。以2016年度广州市番禺区行政事业单位内部控制报告情况为例，番禺区共有485个单位完成相关内部控制制度报告，其中：一级预算单位66个，基层单位419个。以基层部门为主的单位内控存在明显的地区特色。

（1）部分单位未建立内部控制领导机构

根据财政部要求内部控制未建立或内部控制制度不健全的单位必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施I二作。番禺区行政事业单位已建立单位内部控制领导机构的单位数占全区94.64%，仍有部分单位领导未能承担起主要职责。

（2）内部控制政策宣传和培训力度不足

番禺区已开展内部控制专题培训的单位数占全区80.62%;已开展内部控制风险评估的单位数占76.91%。部分单位全年均未开展有关内部控制专题的培训，使单位从业人员对内部控制制度不够重视和理论实践经验不足。

（3）内部控制制度建立不健全

部分行政事业主管单位及其下属单位未能及时梳理业务流程，编制相关经济业务流程图，完善相关管理制度，尤其是建设项目管理和合同管理制度的建立不健全的问题较普遍存在。

（4）单位内部制衡机制缺失

相当一部分的行政事业单位未能实现岗位转岗制度，专业审计相对缺失，有部分单位出现不相容岗位或职责由同一人担任的情况，甚至单位的现状条件根本不适用于制衡机制的建立。

（5）信息化程度亟待提高

信息化公开与沟通是单位内部控制的重要手段，番禺区行政事业单位已建立信息系统并将内部控制要求嵌入其中的单位数占全区65.36%，单位内控信息化程度有待提高。

（6）对单位内控工作的监管手段不足

对单位内控的监管手段主要是开展内部控制基础性评价工作，通过"以评促建"查找不足，掌握内部控制的薄弱环节，从而在下一步工作中予以改进，不断完善内部控制机制。但这种方法通常是事后检查，没能更好地将经济损失和贪腐行为防范于未然。

三、地区行政事业单位内部控制存在问题的原因

（1）内部原因

1.单位领导重视不够

单位负责人应当对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。基层行政事业单位内部控制领导小组负责人构成复杂，包括单位一把手（法人）、分管财务领导和其他分管领导等等，由于部分单位内部控制的负责人对工作责任认识不足，重视度不高，对内控工作只是流于形式的管理，没有健全内控制度和做到有效实施。

2.单位从业人员意识形态和业务水平不足

基层单位员工对单位内控管理普遍存在错误的认识，误认为行政事业单位有国家作为后盾，不会存在运营风险，往往忽略自身在社会公共服务中面临的风险和责任。人力资源是推行单位内控的硬实力，现在的内控管理工作更需要现代化、信息化管理的会计人才，基层单位明显对这些高素质综合型人力资源缺少吸引力。财务会计人员素质参差不齐，会计专业知识技能和会计职业道德水平亟待规范和提高。

3.单位组织架构不健全，内部控制机制建设出现不适用情况

内部控制机制建设中最主要的匙丸策、执行和监督是否实现有效分离。行政事业单位尤其是基层下属单位组织架构不健全，人手不足，有的单位在编在职人员只有两至三名。单位的财务人员除了负责财务工作，还是单位里主要的业务骨干，随着国家政策不断圳乡订与颁布，财务人员工作量大，对口业务繁琐，对内控管王旦纬宝项属于初剑佳行阶段、目前指导不清晰的工作只能疲于应付，甚至肤浅了事。有些单位由于人员数量少容易出现权责重复，不相容岗位不能分离，内部权力运行失去基本的制约机制，存在极大的廉政风险和隐患。

（2）外部原因

1.内部控制法律法规不健全

《行政事業单位内部控制规范》从2014年开始试行，但要全面贯彻行政事业单位内部管理不仅仅只有一部规范，更需要一系列完善的法律法规、规章制度、行为指南等刚性规定。内部控制的处置力度相比企业管理应该更严厉和坚决。

2.外部监管力度不够

部分主管部门没有建立对下属单位的内部控制工作财务指导和监督检查机制，没有定期开展关于财务管理的专项培训和内部审查，没有对下属单位内部控制工作进行事前预算、事中监督、事后评价等全面控制，从而导致基层事业单位内部管理落后和不规范。

四、地区行政事业单位内部控制的改进对策

虽然地区行政事业单位内部控制工作仍存在诸多不足的地方，但我们可以紧抓地方性特点进行剖析，提出有效性的改进建议和对策：

（1）加强地区行政事业单位组织架构建设，实行精兵简政

加快行政单位机构改革和事业单位分类改革的步伐，进一步精简政府部门职能，合理分配人员编制，在不增加政府负担的情况下，充实基层部门人力资源，为基层部门推进内部控制管理工作提供更多适用性条件。

（2）明确分工，加强内部权力运行制约

各级部门要切实组织领导，明确分工，压实责任，狠抓落实。按照建立内部控制组织管理架构要求，明确单位内控牵头部门，负责落实单位内控工作;同时设置内控管理岗位，明确内控管理联络员，进一步完善单位内控报告工作。明确每个部门的职责，加强责任追究和行政问责。

（3）制定规程，完善建章立制

建立主管部门及其下属单位内控制度一体化。各单位可由办公室牵头，各业务科室积极配合，对涉及监督检查、行政处罚、审核审批、人事管理、财务管理等工作事项进行风险识别、评估、分级，设计工作流程图，提出防范风险措施，从而提高单位内控管理水平。为加强防预性内控手段，主管部门要加强对下属单位会计核算工作的指导和监督，建立对下属单位的财务监督和检查制度，每年至少组织一次对下属单位内部控制管理情况的专项检查，定期对下属单位的财务情况进行全面审计，加大对下属单位负责人经济责任审计力度。各区要加强对基层单位的监督检查，完善基层内部控制管理制度建设，要进一步查找、梳理、堵塞目前基层街道（镇）、村两级财政、财务管理方面存在的制度漏洞，强化和提高基层财政、财务人员的纪律意识和政策水平，坚决遏制基层“微腐败”问题。

（4）强化培训，建立常态化学习制度

内部控制制度建设再怎么完善，都必须要执行人员给予配合，否则形同虚设，所以政府部门需要积极进行宣传和培训，使执行人员的意识形态和业务水平得到提高。通过学习树立法治意识、大局意识和核心意识，运用法治思维办事。加强全体职工道德修养和内部控制教育，让每一位职工都知道自己在内部控制中的牵制和约束，建立良好的内部环境，推动内部控制的有效实施。建立新时代新型会计人才队伍，在面对新挑战新改革能够不断转型、创新、更新、变革，培养成为有担当有自信的会计人才。

（5）加强内部控制信息化和智能化

随着经济全球化及信息技术的高速发展，内部控制需要在建立信息化公开与沟通、保障信息数据安全、促进资源配置、提高管理效率和经济效益等方面更进一步提高要求。通过搭建互联网+平台，全面实现从外部原始信息获取、交易合法性验证、会计凭证制作、记账到会计报表的生成等会计循环的自动化，建立集中而高效的财务智能化管理体系。

过去的内部控制职能主要体现在制衡与监督，现在的内部控制管理工作要从“静态管理”发展到强调“动态管理”方式，从单纯的制度管理深入到人文理念并重。实践证明：番禺区单位内控工作经过实施一系列政策措施后已取得了显著成果。今年我们对2017年度番禺区行政事业单位内部控制报告进行了统计，番禺区行政事业单位已建立内控领导机构的达99.33%，番禺区单位内控工作基本实现全覆盖，进一步推动单位内控管理工作的有效实施。

参考文献

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