防控PPP项目财政风险的对策建议

赵玮

摘 要：防范化解PPP项目财政风险，是PPP模式持续发展的根本保障。我国PPP模式的快速发展，推动了地方基础设施建设，缓解了地方财政压力，但由于立法滞后导致支出责任和义务不确定等原因，一些PPP项目逐渐显现出财政风险，影响了PPP模式的推广和稳定发展。探索切实的防范风险路径，成为PPP项目健康发展的重大命题。

关键词：PPP项目;财政风险;项目风险

一、 PPP概述

PPP模式是政府与社会资本通过签订合同的方式来控制他们合作开展的公益与经济的项目，政府在不损害社会资本的前提下提高对社会公共性的追求，社会资本会在项目供应性不受影响的前提下让其利益达到最大化，这种合同方式既能够在对双方行为进行约束的同时，又能够对双方的利益实施保护。

二、防控PPP项目财政风险的对策

（一）加快PPP立法进程，建立国家层面的法律法规

在PPP立法过程中，应当建立统筹协调机制，把防控财政风险作为主要着眼点。第一，完善PPP合同，使其更具完整性、规范性和长效性。按照风险由最适宜承担者承担、风险承担与回报相匹配、风险合理分配的原则，制定项目唯一性、最低需求承担、政府承诺和合理回报等条款，形成边界条件清晰、风险分担明确的合同体系。第二，明确规定利益主体的财政风险管理责任和义务。从法律源头，严格划分在财政风险监督和处置过程中，政府、社会资本、金融机构和咨询机构等的义务以及应当履行的责任。第三，确定政府部门在应对财政风险时的分工、协调和沟通机制。在PPP项目中，地方政府、财政部门、发改部门和国资委等部门都按照部门职责，参与项目建设和运营监督。第四，规范各部门和地方政府的财政风险政策文件。由国务院牵头，联合各部门和地方政府，统一梳理现有PPP法规和政策。对于存在冲突的部门规章和地方政策，进行整合规范。

（二）构建具有强约束力的PPP项目财政风险管理系统

PPP项目全生命周期的财政风险监管，是有效化解财政风险的重要手段。未来应当以定量分析为基础，积极探索PPP项目财政风险管理系统，可以根据项目阶段进行划分：

1、PPP项目识别和分析阶段

建立财政风险评价模型，检验项目是否能实现物有所值和财政可承受。目前我国仍未出台操作手册，用于甄别项目是否适宜采用PPP模式。如果PPP项目初期没有进行充分论证，未来建设和运营成本可能大幅增加，导致项目失败，引发更大的财政风险。财政部颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》已经具备一定的财政可承受能力的评价方法，但应进一步细化财政承受能力的评价方法。

2、PPP项目采购和合同订立阶段

建立合同财政风险评价模型，选择适合的社会资本。社会资本的技术水平和管理经验，对于PPP项目的建设和运营十分重要。因此，运用合同财政风险评价模型，在选择适合资本时，不仅要考虑资金实力，更多要关注专业技术水平和项目管理经验等，综合判断社会资本是否具备履行合同的能力。

3、PPP项目实施阶段

建立财政风险绩效监管模型，识别和治理项目实施过程中的财政风险问题。监管PPP项目绩效，不仅是对社会资本项目公司进行绩效评价，也是对政府部门的财政资金拨付等工作加以评价，以达到公平公正的合作目标。可以探索以平衡记分卡为基础，建立动态的全生命周期的财政支出绩效评价工作体系。

4、PPP项目移交阶段

建立移交财政风险监督模型，保证项目移交的完整性。项目合作期限结束，综合考虑设施、人员、技术、无形资产等内容，保证项目移交符合合同规定，避免因存在瑕疵，影响未来项目运营。这样从以上四方面都考虑全面了，才能尽可能的防范财政风险。

（三）完善与PPP模式相配套的财税体制

防控PPP项目财政风险，需要与PPP模式相配套的财税体制。

1、合理划分中央与地方税收

在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，科学确定共享税中央和地方分享方式及比例，适当增加地方税种，形成以共享税为主、专享税为辅，共享税分享合理、专享税划分科学的具有中国特色的中央和地方收入划分体系。

2、巩固营改增改革成效

合理降低增值税的水平，争取实现低税收和全覆盖，避免征收环节出现重复征税的情况，降低税收扭曲效应的影响。

3、完善PPP项目的税收优惠政策

PPP项目时间长、投资金额大，社会资本投资热情不高。为激发社会资本参与PPP项目的热情，需要制定合理的税收优惠政策，推动社会资本提供公共产品和服务。

（四）建立地方政府信用体系

PPP模式是一个长期合作过程，守合同、重信用是合作的基石。构建地方政府信用体系，有利于吸引社会资本长期参与PPP模式。

（1）建立PPP全面信用监督体系，实现内部和外部共同监督

内部监督方面，上级政府对下级政府，政府、人大、财政部门对PPP实施机构，要定期进行PPP信用监督检查，若发现存在失信行为，要根据相关规定进行问责追究。外部监督方面，充分发挥社会舆论的监督作用：通过PPP综合信息平台向社会发布PPP信息;设立政府PPP失信行为举报渠道;支持高校、科研院所和信用评级机构等第三方机构参与信用评级体系监督。

（2）建立财政支付追偿机制

对于社会资本已按合同履约，但地方政府拒不支付服务费用的情况，社会资本可以向上级财政部门提出申请，将转移支付资金优先支付PPP项目，保证PPP项目的正常运营。

（3）建立政府失信惩罚机制

对于在PPP领域中出现的政府失信行为，应该由上级政府牵头，结合失信行为对项目和社会造成的负面影响程度，要求地方政府书面说明失信原因、过程并制定整改方案。对于失信行为的主要负责人，要依法追究其法律责任。

（五）加大PPP項目信息公开力度

阳光化的PPP项目信息公开机制，是最好的防腐剂和制度约束，也是防控PPP项目财政风险的重要措施。应当坚持“穿透管理、公开透明”的原则，加大信息披露力度。

1、PPP项目中后期的信息公开

目前公开信息中，采购环节内容多，运营和移交环节内容少。细化PPP项目中后期的信息公开披露要求，为解决政府付费类项目的财政支付问题提供有力抓手，让项目实施更有全面性、合理性和科学性。

2、细化PPP项目信息公开的内容

对于占用公共资源较多和财政风险较大的单个项目，需重点单独披露财政支出责任、标准、过程和结果;对于辖区内项目的财政风险，地方政府需定期披露财政支出责任，并分析是否对财政及社会运行造成影响[2]。

3、引入第三方监督

引入高校、科研机构和PPP咨询机构等独立的第三方组织，对已纳入项目库的全部PPP项目进行评价分析，并向社会公开评价方法和评价报告。第三方监督有利于提高信息管理的质量，避免信息出现“失真”和“失准”现象。

结束语：

总之，PPP作为一种公共服务的供给方式，本来就具有比较高的财政风险。不少质量较低的PPP项目引起的债务与风险都要求财政来兜底，加上部分地方政府强行实施PPP项目，通过PPP发挥已经被否定了的融资平台功能，使其面临的金融风险非常大。这些可能给PPP项目的未来现金流带来不确定性，并对商业银行提出了更高的要求。要更好地防控这种风险，需结合PPP项目的特点，建立起科学的防控体系，有效地评估风险。同时，通过财政担保等手段，有效地规避潜在的风险。

参考文献：

[1]姜爱华，刘家豪.PPP项目实施过程中的财政激励约束机制研究[J].烟台大学学报（哲学社会科学版），2017，30（04）：100-107.

[2]王宝华.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].新经济，2016