优化统筹科技创新资源

孙占 张玉赋 尤琛辉

2014年习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议时明确指出，“科技资源配置分散、封闭、重复建设问题比较突出”，要通过深化改革和制度创新，把公共财政投资形成的国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放，更好地为科技创新和社会服务。多年来，国家和地方层面出台了一系列政策措施，推动科技创新资源统筹，服务经济社会发展。当下进一步贯彻落实党的十九大精神，加快建设创新型国家，必须以更高的水平推进科技创新资源统筹，为经济高质量发展提供强大支撑。

一、科技创新资源统筹之内涵意义

科技创新资源的内涵随经济社会的发展不断拓展，改革开放初期一般将其等同于科技资源，包括科技财力、人力、物力资源等，进入新世纪后扩展到企业、创投等经济要素资源。目前广义上一般认为科技创新资源不仅包括科学知识、科技成果、科技信息等基本要素，还包括科技资金、科研设备、科技服务等投入要素，企业、高校、科研机构、银行、中介、政府和企业家、科技人才等主体要素，以及科技政策、法规制度、市场环境、文化环境等体制与环境要素。所谓“科技创新资源统筹”，则是从政府作为“社会规划者”的角度，通过直接或间接的方式干预社会创新活动，以实现科技创新资源的优化配置。

科技创新资源统筹的核心抓手。科技创新资源各类要素间存在有机联系，其中基本要素、投入要素、体制与环境要素属于客体要素，主体要素属于能动要素。客体要素以主体要素为依托和载体，客体要素作用的发挥依赖于主体要素的决策和行为。因此企业、高校、科研机构、政府和人才等主体要素是科技创新资源的核心，也是统筹科技创新资源的重要着力点。主体要素中，科技人才掌握专业知识或专门技能，是创新活动的实施者和微观主体;企业是经济的基本细胞，也是社会创新活动的主要组织者，企业家精神更是创新文化的重要组成部分;高校和科研机构是科研设施和仪器等科技资源的主要承载者，也是各类科技成果的拥有者、供给者和创新人才的培育者，向企业和社会输送新技术、新工艺、新产品;银行、创投机构及其他中介服务机构是创新活动的“媒人”，为创新活动提供资金;政府在创新活动中主要承担“协调者”的角色，负责构建维护创新活动的法律法规和市场环境。

科技创新资源服务经济高质量发展的动力机制。什么样的发展才是高质量发展？没有放之四海而皆准的确切答案，但结合国际发展经验和我国改革开放的实践，能够发现其主要特征：一是通过市场实现资源高效配置的发展。根据福利经济学第一定理，通过完全竞争的市场作用，能够实现社会资源的帕累托最优配置。二是人民物质生活需求得到更大满足的发展。实现高质量发展，必然要求比较充分的就业，以及较高的工资收入水平，满足人民群众的物质生活需求。三是自然资源消耗低且生态环境友好的发展。十九大报告把绿色发展作为发展的重要任务，要求推进资源全面节约和循环利用，降低能耗物耗，实现绿色集约发展。四是以创新为主动力的发展。美籍奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特（Joseph Alois Schumpeter Alois）在1912年出版的《经济发展理论》中提出，技术创新才是资本主义经济增长的主要源泉。

科技创新资源发挥作用的过程，也是创新活动和经济活动有机融合的过程。科技人才在高校、科研机构或企业开展创新活动，生产创新成果，取得工资、奖金等报酬。高校、科研机构产出的技术和成果，到企业转移转化并取得回报，推动企业提升市场竞争力，促进产业升级。银行、创投等金融机构投资科技人才、创新项目、创业企业，实现资本收益。政府围绕创新完善法规政策，激励创新活动，降低市场制度性交易成本。总之科技创新资源中的主体要素同时也是经济行为主体，从自身利益出发做出决策，形成知识、技术、资金等客体要素的流动闭环，支撑经济高质量发展（见下图）。

二、科技创新资源统筹之基础现状

近年来，我国持续加大科技创新投入，科技创新资源总量不断增长，同时在科技创新资源统筹上国地联动，涌现出诸多特色做法，取得了显著成效，为更高水平的科技创新资源统筹打下了良好基础。

科技创新资源统筹有关政策体系基本形成。2014年国务院发布《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》，明确提出建立统一开放的重大科研设施与大型科研仪器国家网络管理平台，将所有符合条件的科研设施与仪器纳入平台管理，逐步形成跨部门、跨领域、多层次的网络服务体系。教育部、科技部等有关职能部门先后出台实施意见，指导推动高校、科研机构等单位科研设施和仪器开放共享工作。2017年科技部、国家发展和改革委员会、财政部联合印发了《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享管理办法》，从法规层面上明确了应纳入开放共享的科研设施、科研仪器标准，有关部门和管理单位职责，资源开放共享程序规范以及考核奖惩办法。2018年科技部、财政部联合印发了《国家科技资源共享服务平台管理办法》，将利用科学数据、生物种质与实验材料等科技资源在國家层面设立的专业化、综合性公共服务平台纳入统筹范围，并且明确利用财政资金形成的科技资源原则上必须开放共享，鼓励社会资本投入形成的科技资源通过国家平台向社会开放。国务院印发的《国家技术转移体系建设方案》，着眼于激发企业、高校、科研机构、科技人才等主体要素活力，提出了通过市场统筹科技创新资源的战略路径，明确我国将建设统一开放的技术市场，集聚技术、成果、资金、人才、服务、政策等创新要素，开展线上线下相结合的技术交易活动。

科技创新资源主体要素空前活跃。2017年我国全社会研发经费投入中企业投入占比达77.6%，发明专利申请量、有效发明专利保有量中企业占比分别达63.27%、66.36%，国家高新技术企业总数超过13万家，比2012年增长了1.8倍;高校、科研机构在源头创新方面积极突破，全国4/5的重点实验室布局在高校和中科院研究机构，国家科技奖三大奖通用项目中高校主持和参与项目的占比连续三年超过70%，仅中科院就通过科技成果转移转化帮助企业新增销售收入4080亿元;全国银行业金融机构小微企业贷款余额达30.74万亿元，创业风险投资机构达2296家，管理资金规模达8872.5亿元;科技人才方面，全国人力资本投资占GDP的比例达15.8%，人才贡献率达33.5%。地方政府在集聚科技创新资源的基础上，积极推动区域科技创新资源统筹。例如北京、天津、河北签署《京津冀科技创新券合作协议》，实行京津冀地区创新券互通互兑，促进科技创新资源共建共享;上海、江苏、浙江、安徽签署《长三角地区加快构建区域创新共同体战略合作协议》，发布《推进长三角国家科技成果转移转化示范区协同发展  共同构建国家科技成果转移转化高地倡议书》;广东建立珠三角优化发展基金，重点投资珠三角世界级城市群、重大平台建设和产业转型升级发展。

“互联网+”科技创新资源共享服务平台快速兴起。互联网时代电子信息技术的发展，为科技创新资源统筹提供了新手段，通过构建基于互联网的科技创新资源信息平台，能够面向社会提供一站式、集成化、全天候的科技创新资源服务。在国家层面，科技部和北京航空航天大学共建了“中国科技资源共享网”，构建了服务功能、资源信息、平台保障等三层次的框架结构，集成自然资源、科学文献、科学数据、仪器设备等资源，面向用户提供信息发布、检索等服务;科技部建有重大科研基础设施和大型科研仪器国家网络管理平台，集成科研设施与仪器资源信息，开放提供资源检索、在线预约等服务功能。在地方层面，上海建有科技创新资源数据中心，整合集成科技人才、仪器设施、检验检测、科技文献、专利成果、科学数据等资源，其中大型仪器设施数据库累计入网仪器2.3万台（套），提供服务超6.4万次;浙江建有科技创新云服务平台，包括7个公共科技基础条件平台、33个行业科技创新平台、43个区域科技创新平台;江苏建有科技资源共享平台，涵盖大型科学仪器、科技文献、农业种质、知识产权、实验动物、重大疾病样本等，还建有江苏省技术产权交易市场，汇集技术、成果、人才、资金、企业等各类科技创新资源信息超200万条。

三、国外科技创新资源统筹之经验启示

美国、欧盟、日本等世界主要创新型国家和地区，现代科学技术发展起步早、时间长，科技创新资源集聚，创新创业活动活跃，综合创新能力和竞争力强，其统筹科技创新资源的经验做法对我国具有借鉴意义。

比较完备的科技创新资源统筹相关法律制度。美国早在1996年起就实施《政府采购改革法》，明确规定政府财产性质的科研仪器设备应经过授权后无偿开放使用，用于商业性质的使用则应当收费，为政府投资科研仪器设备的开放共享提供了法律基础。联邦政府有关部门制定相应规章，要求联邦政府资助产生的科研设施，必须在最大限度上开放共享。《国家科学基金资助条件》规定，优先考虑支持愿意将使用资助购买的科研设备开放共享的申请。美国还建立了国防部AD、商务部PB、航空航天局NASA、能源部DOE等四大科技报告制度，每年产生60多万件科技报告向社会开放共享，极大地促进了科技创新成果的转移转化和产业化。

面向全球的科技创新资源集成配置战略。人才是世界各国竞相争夺的最重要资源。美国为吸引全球科技人才，实施倾向性的移民政策，同时利用世界领先的大学、科研机构、跨国公司等平台集聚高端科技人才。欧盟20世纪80年代开始实施“欧盟研发框架计划”，每轮框架计划4—7年，通过组织跨国的科技人才培育、创新平台建设、科学项目实施等，促进欧盟各国科技创新资源的统筹协调和集成配置，提高科技资源利用和研发创新效率，并且已于2014年启动了欧盟第八轮框架计划“地平线2020”，总预算超过700亿欧元。新加坡实施“创新群体计划”“新加坡科学家回国计划”“全国网络安全研发计划”等，集聚国际化人才等科技创新资源。

持续高强度的科技创新资源投入力度。世界主要创新型国家均保持高水平的科技创新投入力度，例如美国、日本的研发经费占GDP的比重多年来分别保持在2.7%、3.2%以上的水平。根据联合国教科文组织的最新数据，尽管近年来我国研发经费投入持续快速增长，但2016年研发经费投入占GDP的比重仍较美国（2.74%）、德国（2.94%）、日本（3.15%）、韩国（4.24%）有较大差距，同时每百万居民中研发人员数量（1200）还只占美国（4300）、英国（4400）的1/3和日本（5200）、德国（4900）的约1/4。美国拥有哈佛、斯坦福等世界上最多的一流大学，劳伦斯伯克利、橡树岭等世界上最多的顶尖实验室，成为保持美国创新领先地位的重要支撑。

凸显市场作用的科技创新资源配置机制。美国、德国、日本等建立了以市场机制为基础的科技创新资源统筹体系，内部各类资源要素自由流动，企业在市场竞争的导向下主动加强研发投入，提升创新能力，高校、科研机构追求相对自由的学术争鸣。例如美国集聚了Grail、Theranos、Houzz等一大批创业风险投资机构，链接高校、科研机构和企业，实际上发挥了通过市场配置技术、成果、资金和人才的作用。2017年美国硅谷获得的创业风险投资总额达140亿美元，其中22笔单项投资规模超过1亿美元，且投资主要集中在互联网、健康医疗、软件、移动通信等高新技术产业领域。硅谷还拥有Plug& Play、Founders Space等一批国际著名的科技企业孵化载体，运用股权投资、期权投资等市场化方式，为科技创业人才提供生产、办公场地和基本条件，帮助初创企业获得融资，加速成长壮大。

四、优化我国科技创新资源统筹之对策建议

面向未来，我国应在科技资源共建共享已经取得良好成效的基础上，借鉴国外先进经验做法，立足中国、放眼全球，充分发挥市场配置资源的作用，充分激发企业等主体要素的活力，加快提升科技创新资源统筹服务水平，为实现高质量发展提供支撑。

加强科技创新资源统筹的顶层设计。国家层面应进一步加强对科技创新资源统筹的组织领导，建立跨部门的联席会议制度，发改、科技、教育、财政、人才，以及中国科学院、中国工程院等有关部门、单位参与，领导全国科技创新资源统筹工作，协调解决不同业务系统科技创新资源统筹遇到的重大问题。地方层面建立省、市等相对应的科技创新资源统筹协调机构，有关职能部门和单位参加，负责落实国家关于推进科技创新资源统筹的决策部署，并结合地方实际推动科技创新资源统筹工作。依托“互联网+”和大数据、人工智能技术，加快建设完善体系完备、管理规范、运行高效，线上线下相结合的科技创新资源统筹服务平台，提升资源统筹配置效率。

建立健全科技创新资源统筹相关制度法规体系。加强科技创新资源统筹立法工作，明确有关政府部门、企事业单位在科技创新资源统筹中的责任、义务，以及资源管理、使用过程中的成本、收益分配办法，建立有法可依、有章可循的科技创新资源统筹制度、办法。发挥专业化、权威性科学组织、行业协会、技术联盟的作用，分类制定科技创新资源统筹标准、规范，为科技创新资源统筹提供技术依据。有关部门制定完善本系统科技创新资源统筹的具体规章，确保国家科技创新资源统筹有关决策部署落实落地。

重点激发科技创新资源主体要素的能动作用。强化对高校、科研机构、企业等主体的引导作用，国家和地方实施各类科技、产业计划资助产生的科研设施仪器，原则上必须纳入国家和地方的科技创新资源统筹服务平台，优先支持科技资源开放共享工作开展较好的单位承担计划项目。鼓励和支持企业、金融机构等社会资金投资购买科研设施和大型仪器，建设实验室、检验检测中心等创新平台，接入国家和地方科技创新资源统筹服务平台，面向社会有偿开放，政府给予适当补贴。面向全球集聚高端科技人才，积极组织和参与国际大科学计划，支持企业“走出去、引进来”建立国际合作研发中心，提高国际化科技创新资源统筹配置能力。

充分運用市场机制提高科技创新资源统筹效率。加快建设统一规范的国家技术交易市场体系，集聚企业、高校、科研机构、人才和银行、创投、中介等主体要素，打造科技创新资源流动配置的枢纽网络，大幅降低技术、成果、资金等要素的交易成本，加速科技成果转移转化，提高科技创新资源利用效率。大力推进依法行政，加强政府法制建设，进一步简政放权、加强监管、优化服务，打破区域行政界限和管理机制条块分割，营造良好的科技创新资源流动配置市场环境，为科技创新资源统筹提供保障。

〔本文系江苏省社科应用精品工程课题“江苏构建具有全球竞争力的人才制度体系研究”（18SYB-024）的阶段性成果〕

（孙占、张玉赋：江苏省科学技术发展战略研究院;尤琛辉：江苏省科学技术厅）

责任编辑：高 莉