当前土地储备运作模式的现实问题及对策思考

刘浩辉

【摘要】随着城市化发展的不断深入和房地产市场的环境不断变化，我国土地储备运作面临着巨大挑战，在当前形势下，如何有效增强土地储备机构的收储能力，如何顺利应对地价攀升给土地储备资金带来的挑战，如何协调土地储备相关方的利益障碍，是目前急需研究和解决的重大问题。本文通过对土地储备运作模式现状进行分析，提出了引入各方资金参与土地储备及整理、优化土地储备运行模式等相关策略。

【关键词】储备流程；存在问题；优化模式

2018年1月，国土资源部、财政部、中国人民银行以及中国银行业监督管理委员会四部门联合修订了《土地储备管理办法》，为加强土地储备管理、促进土地资源的合理配置提出了具体要求。目前我国的土地储备运作流程大体上包括土地入库、土地整理、土地出库三项内容。

1、我国当前土地储备运作流程

我国土地储备运作主要包括土地取得、开发整理、存储、供应等流程，具体如图1所示。

1.1 土地收储

土地入库即取得土地，是指政府土地职能部门制定土地利用及土地储备计划，通过各种方式储备土地。目前土地储备机构进行储备的土地主要来自：已办理农用地转用或土地征收批准手续并完成征收的土地，行使优先购买权取得的土地，收回、收购的土地以及其他依法取得的土地。其中，在将集体所有的土地转变为国有土地的过程中，必须根据收购时的各方面经济情况对被征收方进行相应的补偿。我国建立城市土地储备制度的初衷是为了解决城市土地管理混乱问题，但目前出现了许多假借集体利益大量征收农村集体土地而对失地农民赔偿安置不合理的情况。

1.2 土地开发整理

土地开发是指政府按照制定的土地利用规划确定土地的用途，将取得的土地进行拆迁安置、平整土地、建设基础设施及公用设施等。之所以要先进行整理，是因为收购的土地基本上是未经开发的毛地，如果直接出让给开发商，政府收益较小，开发商的投资风险也较高，因此，政府在取得土地后，会先统一进行基础开发整理已达到熟地条件。土地收储回来后，先进行一级开发，达到三通一平、五通一平、七通一平等通平要求后，再按照市场需要及土地规划进行土地供应。

1.3 土地出库

我国的土地供应主要有划拨、租赁、出让、作价入股和授权经营等方式。目前经营性用地出库主要以招标、拍卖、挂牌的方式确定土地使用者和土地价格，非经营性用地主要采用划拨、租赁方式供地。

2、当前土地储备运行模式

随着近年来土地供应市场化程度的日益增长，我国的土地储备制度也有所改变，目前主要有市场主导、政府主导、政府市场混合三种运行模式。

2.1 市场主导型

市场主导型是指政府成立专门的土地管理公司进行土地储备，使其借助政府支持和国有企业的资金优势垄断土地储备，这种模式走市场化路线，优势之处在于政府可以通过各种手段对企业进行指导、监督，还能在提高开发效率的同时降低土地一级开发成本，有助于缓解政府资金压力，分散政府投资风险。但其收储实施主体的合法性，常常受到质疑。

2.2 政府主导型

政府主导型土地储备模式中，政府掌握土地的统一收购权和统一出让权，土地储备机构代表国家政府进行土地储备工作的运作，在这个过程中，政府完全掌握对征购、开发、批地和出让的决定权，这一模式具有强制性特点，优势是政府充当了土地储备中的主体，经济关系明确，保障了土地供应的统一性，其次，政府能够对地价进行调控，可以有效防止在土地一级开发整理中的增值收益流失。

2.3 政府市场混合型土地储备模式

这种土地储备模式以政府主导、市场运作、企业参与为原则，以政府和企业单位为主体，两者共同协调配合，这种政府与市场结合的模式，在土地开发整理及开发环节体现的比较明顯，这种模式的优势是可以借助政府信用增加土地储备资金，发挥政府的主导和监管作用，同时还能发挥企业的管理优势和市场运作效率。

3、现行土地储备运行制度及运行模式存在的问题

3.1土地储备相关法律规范体系不完善

目前我国关于土地储备管理的法律规范以《土地储备管理办法》为主导，该办法主要是将土地储备工作的经验进行总结，继而上升到政策层面，具有一定的强制性。土地储备是一项系统性工程，而当前我国土地储备工作依据的各项规范性文件和地方性法规之间往往存在差异，土地储备机构的法律性质不统一 [1]。由于与其他部门或行业的规章制度存在冲突，因此在实际操作过程中，土地收储往往难以实施。制定土地储备法规的目的主要是为了加强政府对土地的调控力度，进一步规范土地市场的运行，但同时，政府本身也是参与土地储备的主体，这就导致政府角色冲突。此外，储备土地抵押融资方面存在法律障碍，现有的土地储备制度也缺乏切实有效的法律层面的约束。

3.2 当前土地收储能力难以满足城市化规划的发展要求

随着城市化建设的不断深入，对建设用地供应数量的需求也越来越大。当前政府进行土地储备工作主要还是通过征收、收购、收回和置换四种方式，其中，征收是传统城市化建设中的的主要收地方式，虽然快速但是由于具有强制性而备受质疑。随着新型城市化建设发展战略的提出，以往靠大范围征地拆迁来增加土地存储的方式已经难以维持，更多的是对现有无序、低效的存量建设用地进行更新改造、内部挖潜。另外，最新修订的《土地储备管理办法》大幅提高土地储备入库标准，对土地入库前的各项情况核查、前期开发整理要求越来越严格，尽管其出发点是为了更好地规范土地储备行为，但在实际操作中也增加了土地收储的时长及难度，从而制约了土地储备机构的收储能力和效率。

3.3 土地储备成本上涨，土地储备资金不足

土地储备工作的顺利进行通常需要巨量资金支持，但随着近年来房地产市场的不断发展，带动地价上涨，导致土地储备成本不断上升，政府各级土地储备机构的储备资金严重不足。根据最新修订的《土地储备管理办法》，土地储备资金需要通过政府预算安排，实行专款专用。由于国家及财政部门已明确禁止土地储备机构向银行融资贷款，目前土地储备资金大多只能通过地方财政专项资金或土地储备专项债券资金解决。一方面，地方政府财政专项资金普遍紧张，拨款较难落实；另一方面，土地储备专项债券资金额度比较小，难以满足巨量的收储资金需求，且使用限制条件较多，不够灵活。资金方面的不足严重制约着土地储备工作的进行，限制了政府对土地市场的调控力度 [2]。

4、如何优化土地储备运行模式

4.1 健全土地储备法律法规，完善法律依据

鉴于土地储备具有的重大意义，我国应在更高层面为土地储备提供法律依据，提高土地储备各项规章制度的法律效力，同时，各地政府应以中央立法为参照基准，结合当地城市发展特点制定合理有效的土地储备工作指导细则，以便形成自上而下、统一而又互相补充的土地储备法律体系，保障土地储备工作的有法可依。

4.2 探索多元化融资方案增加土地储备资金来源

当前，我国社会正处于全面深化改革阶段，国家层面对地方政府性债务的态度越来越审慎，以往主要采用銀行贷款的土地储备融资模式已难以为继。土地储备资金来源单一，导致地方财政压力日益加大，因此我们必须探索多元化融资方案，增加土地储备的资金来源 [3]。在具体实践中，一方面，可以通过发行土地储备债券，以稳定回报率吸引社会各方闲散资金投入，有效缓解地方政府财政压力，另一方面，政府可以建立土地基金，将土地出让的收益作为本金，通过投资运营筹集到资金后再回归到土地收储及开发整理等方面。在土地储备融资方面，我们可以借鉴国外先进土地储备融资模式，比如利用税收等社会资本、利用发行免利得税的土地债券、设立专门技术服务机构确保政府优先购买权，增强政府的土地收储力度。

4.3 合理制定土地储备规划，缓解土地收储及供地压力

为了保障城市发展规划的顺利实施，政府必须制定合理的土地储备利用规划，同时，还应实时监测土地市场需求，将土地储备规划与城市规划相协调。对国外城市化发展历史进行分析后发现，城市化发展初期和中期发展路径大不相同，政府应根据各城市发展的不同需求改进土地储备目标。比如，当城市化的人口和产业呈集聚化发展，城市用地出现严重不足时，为了缓解居住用地供应压力，政府可结合土地储备规划，增加城市居住类建设用地的占地比例，提高城市土地的利用效率，增加容积率 [4]。当一二线城市化水平程度较高，已基本满足人们对基础设施需求之后，地方政府可以将之前的过渡期土地储备目标加以改进，使其更着重于调控城市房价、改善居住环境及提高公共服务水平等方面。

4.4加强地方性指导，适度放权，提高土地储备运作效率

目前我国城市化发展存在着明显的区域差异，各地方土地储备工作也因此面临着不同的困境。在这种情况下，中央政府应放管结合，在建立健全对地方土地储备工作监督机制的前提下，允许各级地方政府依据自身现状制定适合当地发展的土地储备运行策略。各地土地储备机构应从规划入手，建立土地储备长期规划机制，以项目为纽带，积极带动地方各平台之间的专项土地储备工作，走出一条具有自身特色的道路。在具体工作实践中，土地储备机构与规划部门应不定期举行交流活动，成立专项部门解决土地储备工作的相关事宜，出现问题及时沟通，提高工作效率。同时，各地区政府应积极创新土地储备运作模式，比如采用“两级运作”、“三联动”等方式，充分调动各单位积极性，降低拆迁成本，缩短土地储备运作周期。此外，地方政府可以根据实际工作情况，制定土地储备考核机制，利用奖励制度激发员工的工作积极性，进而提高土地储备工作效率。

4.5 加强对土地储备信息的管理，完善监督机制

实现土地储备信息公开透明，是转变政府职能、促进政府法治建设的基本要求，在土地储备工作进行过程中，相关单位也应公开土地储备项目成本及用途，接受公众的监督和约束。同时，应完善土地储备监督机制，对政府土地储备行为进行规范，以维护国家和集体民众的利益。可以成立专门机构对土地储备工作进行全方位监管，加强对资金流转的监督力度，确保账目清晰可查，杜绝腐败行为的出现，以保障土地储备工作的顺利进行。

结语：

通过对现行土地储备制度进行完善，国家可以加强对土地开发和利用的有效控制。通过完善土地储备的相关法律依据，可以在实践中保障土地储备工作的正常运行。通过拓宽资金渠道和优化储备运行模式，可以提高土地储备的能力和效率。通过公开土地储备工作的相关信息，可以加强对土地储备机构的监管力度，有助于规范土地储备操作过程。综上所述，在土地储备运行中，我们要不断进行制度及方式优化完善，使土地储备工作得以落实到位。

参考文献：

[1]徐伟华.土地储备制度常见问题与对策[J].住宅与房地产，2018（15）：3.

[2]李雪茹.土地储备制度及其实践之评析[J].农业开发与装备，2017（03）：121.