特色小镇建设发展路径探究——以安徽合肥为例

张晓婉

(安徽大学 旅游管理系，安徽 合肥 230601)

近几十年来，中国经济的快速发展推动着城市化进程的同时，也使得各种社会问题集中凸显。城市风貌的特色被人们逐渐遗忘，“千城一面”现象使得城市失去了原有的文化魅力和产业特色优势。为了摆脱这一新型城镇化过程中的发展困境，适应经济新常态下经济转型和体验经济发展的需要[1]，顺应供给侧结构性改革和双创战略的提出，我国提出在全国范围打造特色小镇，促进产业转型升级，培育新动能，大力发展空间生产力[2]。

一、特色小镇规划建设历程回顾

回顾我国城镇化的发展历程，“特色小镇”的概念雏形很早便有涉及[3]。早在2011年5月，云南省人民政府就下发了《关于加快推进特色小镇建设的意见》，推出了现代农业、工业、旅游、商贸、边境口岸和生态园林等6类特色小镇。如今，在全国各地呈现如火如荼发展态势的特色小镇，则发端于浙江[4]，以浙江特色小镇的成功经验为借鉴，国家层面及省级层面均出台了相关政策，推动特色小镇的发展(见表1)。

在安徽省层面，自2016年安徽省住建厅、发改委、财政厅共同发布《关于开展特小镇培育工作的指导意见》，并于同年11月公布了首批安徽省特色小镇，就一直着力推动特色小镇建设培育。合肥市首先大力推进特色小镇建设(见表2)。

合肥市建设特色小镇与国家经济发展要求高度契合，加强特色小镇建设对合肥市推动供给侧结构性改革、破解资源空间瓶颈、加快产业转换升级、创新城镇发展方式、改善生态环境等具有重要现实意义[5]。国内以浙江版特色小镇为典型，而余杭梦想小镇与杭州云栖小镇是其中最为成熟的规划实例[6]，也是以高端新型产业为依托的创新创业平台小镇[7]。通过对浙江版特色小镇的模式探究，可以发现，浙江特色小镇的发展是根据浙江省自身城市社会文化特征而确定的。正是由于浙江省的区域经济发达、民营经济庞大，智慧技术领先、创新环境卓越，创新人才众多、校企合作密集等特点[8]，使得特色小镇得以实现产、城、人、文四位一体，生产、生活、生态三生融合[9]。

表2 安徽省、合肥市特色小镇相关政策汇总

国外虽无“特色小镇”这一明确概念，但欧美的众多小镇均具有强烈的个性和地方特色，且环境优美，社区经济发达[10]。如美国奥兰多市的Creative Village特色产业小镇，作为聚集本土新兴娱乐创意公司及电子、电影行业相关企业的小镇，愿景将高科技、数字媒体以及新兴产业与居住、零售商业、学术机构融合在同一社区中，使之成为知识工作者居住、工作、学习和娱乐的汇聚地，力求通过公共开敞空间的规划进一步提高区域的融合性，融合周边社区，创造场所感，打造融合多社群的多元化特色小镇。位于纽约市的Battery Park社区和罗斯福岛为美国特色居住小镇的代表，试图通过高校科技园区的进驻，实现从特色居住小镇到特色产业小镇的转型。更有特色小城镇如纽约州的卫星城White Plains，尝试根据城镇自身特点将规划模式由目前在国际上广泛应用的TOD(以交通为导向的发展)模式推向TID(融合交通的发展)模式；佛罗里达州的Celebration Town，遵照新城市主义原则和模式规划，在空间、交通、产业、文化等方面进行地方化建造。

由此可见，特色小镇的建设并非只突出产业功能，而是需要将产业、文化、旅游、社区功能进行融合。吸取先进的规划理念及模式，产城融合[11]，打造多维度多元化的特色空间，同时各地特色小镇都应依据自身特征衡量界定。由于合肥市的特殊地理位置，易受泛徽化的影响，因此在研究中更需要侧重探究合肥市本身的地域文化、建筑特色和社会风俗，在保护地域文脉的基础上创新思维和模式。

二、合肥市特色小镇发展现状分析

(一)合肥市特色小镇建设规模

合肥市特色小镇资源可分为五个等级(见图1)：一是国家级特色小镇，合肥市内仅肥西县三河古镇一处；二是省级特色小镇，包括由省特色小镇建设领导小组办公室公布的安徽省省级特色小镇，及由省住建厅和省发改委公布的安徽省第一批特色小镇；三是其他相关领域特色小镇，由省级相关部门组织建设，包括体育特色小镇和旅游特色小镇；四是尚在规划建设中的特色小镇意向，无建成实体，是未来合肥市特色小镇的培育建设对象；五是未来建设特色小镇的潜在资源。由于特色小镇的核心是产业，合肥市众多产业平台构成了特色小镇建设的潜在资源，包括部分产业园、科技创业园等，可作为合肥市未来建设特色小镇的产业孵化器，为特色小镇提供核心支持。

其中前三类属于合肥市特色小镇建设培育对象(见表3)，后两类属于合肥市特色小镇建设潜在资源(见表4)。根据《合肥市加快推进特色小镇建设实施方案》，到2021年，计划培育和规划30个左右特色小镇，形成一批特色小镇样板，为全国小镇建设创出示范路径。根据目前合肥市特色小镇的发展现状，虽然较为迅速，但不足以实现此目标，还需从合肥市特色小镇资源入手，加强推进工作。

图1 合肥市特色小镇资源分布

公布单位住建部安徽省特色小镇建设领导小组办办公室安徽省特色小建设领导小组办公室安徽省住建厅和安徽省发改委安徽省体育局安徽省旅游局名称中国特色小镇安徽省级特色小镇安徽省级特色小镇(试验)安徽省第一批特色小镇全省首批体育特色小镇首批省级旅游小镇时间2017年7月27日2017年9月18日2017年9月18日2016年11月2017年9月16日2017年2月合肥市肥西县三河镇1.合巢经开区三瓜公社电商小镇2.合肥市包河区滨湖金融小镇 1.合肥市巢湖市黄麓镇建筑科创小镇2.合肥市高新区中安创谷基金小镇1.合肥肥西县三河镇2.合肥罍街文创小镇3.合肥庐江县汤池镇 大圩马拉松小镇(合肥市包河区)合肥市肥西县三河旅游小镇来源《关于拟公布第二批全国特色小镇名单的公示》《安徽省特色小镇建设领导小组办公室关于公布第一批省级特色小镇名单的通知》《关于公布安徽省第一批省级特色小镇名单的通知》 《安徽省体育局关于公布首批体育特色小镇共建名单的通知》 《安徽省旅游局公布首批省级旅游小镇创建示范单位名单》

表4 合肥市特色小镇潜在资源

(二)合肥市特色小镇资源分析

从市域范围来看，目前合肥市的特色小镇建设培育对象基本处于合肥市中心城区及城市产业发展带上，但与城市的产业新城联系较为薄弱，且多集中在城市的中部及东南部，而城市的东北部包括东北部产业发展极、东部发展极、合淮、合宁产业带及合巢产业新城，以及南部的路南产业新城作为合肥市重要的产业发展区域没有特色小镇的培育。作为地方和企业的发展意向而提出的概念小镇与特色小镇建设培育对象的分布特征相似，尤其多集中布局在临近中心城区的东、西部近郊，以城市西部产业发展极和合芜产业带为核心分布。产业平台的分布则主要集中在江淮运河产业走廊及合淮、合芜产业带上(见图2)。

图2 合肥市特色小镇资源分布(城市空间结构)

从市区范围来看，特色小镇建设培育对象仅有4个，均分布在市区南部的高新技术产业区；概念小镇集中在西部的功能发展区，以科技创业示范基地为核心。东部的功能发展区内的肥东县地方发展意愿多与高新科技结合计划建设机器人小镇、VR小镇等与国内大型企业合作建立的特色小镇(见图3)。产业平台则集中在西南部的产业拓展区和功能发展区，以产业拓展区内的高新技术产业区和功能发展区内的经济技术开发区为核心。东部和北部的功能发展区内有极少产业平台的设置。从产业区角度来看，市区东部及东北部产业拓展区内的传统产业区、南部的高新技术产业区及研发创意产业区缺乏特色小镇发展产业资源(见图4)。其中研发创意产业区需与合肥环巢湖科技创新走廊建设规划结合，建立产业平台及依托研发创意产业的特色小镇。

(三)合肥市特色小镇建设现状评价

1.空间发展不均衡

合肥市的特色小镇资源基本处于市中心及西部、南部的城市产业发展带上，与城市的产业新城以及东北部的产业发展带、产业发展极关系薄弱。城市核心区内的特色小镇发展产业资源较缺乏，需充分挖掘城市历史文化，与文旅产业结合，打造极具地域特色的特色小镇。产业拓展区内资源分布较多，需要结合城市产业分布格局进行特色产业的选择。

图3 合肥市产业平台分布

图4 合肥市概念小镇分布

2.产业形态较单一

已形成的特色小镇产业集中在金融、电商、文旅等方面，培育小镇涉及科教，即使是发展意向的概念小镇也多集中在文创、文旅、金融等方面。应结合城市自身产业特色，结合城市传统产业，逐步实现多元化。

3.无标准概念

众多部门提出各式各样的特色小镇概念，皆以特色小镇命名，概念互相冲突，甚至出现一个小镇被多个部门赋予“特色小镇”名号的现象；地方发展意向未经特定审批即设置引导标志，在合肥市遍地可见“特色小镇”，急需统一标准和命名。

4.发展速度较缓，缺乏设施配套

大多数特色小镇仍处于规划建设阶段，无实体。而已成型的特色小镇通过调研发现，大多数仍然处于发展初期，基础设施和服务设施配套严重缺乏。

5.与城市中心衔接度较弱，缺乏公共交通联结

特色小镇的交通通达性已有一定保障，但地理区位较偏，在公共交通方面联结缺乏，公交站点尚未布点，公交线路网未覆盖。

三、合肥市特色小镇规划建设指引

(一)合肥市特色小镇建设指引分类

为了更好地为特色小镇提供规划建设指引，明晰不同类型特色小镇的多样化发展路径，本文结合合肥市特色小镇发展现状，对合肥市的特色小镇进行三级分类，分别根据产业类型、资源现状和发展阶段进行分类(见表5—表8)。

首先，按照产业类型分为I类、II类和III类。I类包括信息经济类、金融基金类、双创示范类、电子商务类等特色小镇；II类包括文化类、体育类、旅游类等特色小镇；III类包括通航、科创、传统产业升级转型类特色小镇。再根据资源现状将以上三大类细分为存量型和增量型。最后按照发展阶段在存量型和增量型两类的基础上再细分AB两类。A类即为有明确边界或明显范围的，内部建筑形式风格统一规整，由政府与社会资本共同运营或预期合作打造的特色小镇；B类为无明确范围的，由政府和公共机构运营管理的或预期打造的依托当地特色的小镇。

表5 合肥市特色小镇建设指引分类

表6 合肥市特色小镇建设指引次级细分说明

表7 合肥市特色小镇建设培育对象分类

表8 合肥市特色小镇资源分类指引

合肥市特色小镇中由安徽省特色小镇建设领导小组办公室公布的省级特色小镇及培育目标目前集中在I类，且以A类增量型为主。由安徽省住建厅和发改委通过的安徽省特色小镇及其他部门发布的领域特色小镇则集中在II类，皆为存量型。

地方意向的概念小镇基本都是在地方已有的特色资源的基础上进行挖掘打造，其目的多数为了提升当地知名度，吸引旅游者，因此大多为文旅类小镇。企业意向的概念小镇多数是政府与社会资本已达成初步意向的，并引入创新型产业的小镇。产业平台由于大多数具有较为成熟的园区，且产业特征鲜明，可形成的特色小镇多为I类和III类的A类存量型小镇，其中经济开发区可形成I类的B类存量型小镇。

(二)合肥市特色小镇建设规划指引

针对合肥市特色小镇资源的规划指引，需要通过相对区位引导产业方向定位；通过二级分类的存量、增量的细分引导建设规划流程及内容的确定；通过三级分类的AB类细分引导小镇的建设运营模式选择。

1.产业方向引导

一级分类中的三类产业方向是根据合肥市的产业发展格局及创新点来确定的，因此需要通过特色小镇资源在市区及市域内的相对区位引导产业方向定位。

(1)在市域范围按照产业发展极轴引导特色小镇产业定位

西部重点突出双创、高新技术产业以及临空产业，适当结合新能源、生物医药、电子信息产业等，所孵化的特色小镇以III类为主要方向，适当搭配I类小镇；西南部的特色小镇规划以电子信息、新能源、智能装备制造业，以及转型升级的冶金、矿业采掘等产业为主要发展方向，聚焦在III类特色小镇。

东北部侧重智能制造业、新型化工业以及农产品深加工等传统产业的高端化、清洁化升级，孵化以III类为主的特色小镇；东部在东北部侧重点的基础上增加商贸物流，区域内培育的特色小镇也以III类为主；东南部为环巢湖地区，其培育的特色小镇结合自身地理位置、自然资源以及相关政策导向，聚焦生态、文旅及科创产业的发展，以II类和III类为主。

另外，可以从行政分区角度为产业方向引导加以补充。肥西县侧重挖掘自然资源及人文景观，以培育文旅小镇为主，属于II类特色小镇；肥东县则侧重与国内大型企业合作发展创意产业，包括结合自身资源的文创产业以及引进创新型高端创意产业，其培育的特色小镇以II类、III类为主； 庐江县地区的特色小镇的产业发展应在充分发掘地方传统矿业产业的基础上结合新型现代产业，属于III类特色小镇；长丰县与庐江县类似，侧重新型现代产业，以升级转型化工、农产品加工业为主，主要培育III类特色小镇。

(2)在市区范围内，按照城市空间演变的形态结构结合行政区划引导特色小镇培育对象的产业定位

蜀山区在产业拓展区之内以高新技术产业为主，拓展区以外以科创产业、经济金融类为主，分属I类和III类。

庐阳区总体上以发展文旅产业为主。由于区域内包含大部分老城区，因此核心圈层内部主要通过挖掘当地人文景观，结合文旅产业，打造特色小镇；在核心圈层以外，以挖掘当地自然景观资源为主。整体上属于II类特色小镇培育区。

瑶海区基于工业发展背景，侧重发展传统产业升级，聚焦清洁化、高端化，以培育III类特色小镇为主。

包河区产业拓展区内以高新技术、通航产业为主，拓展区以外以经济金融产业、文旅产业以及科创产业为核心打造特色小镇。由于包河区的自然资源较为丰富、经济发展水平较高，同时为前沿政策的主要落实区域，因此承担全三类特色小镇的培育。

2.建设规划内容引导

二级分类是根据特色小镇资源现状条件及其前身来确定的，因此可通过二级分类的存量、增量的细分引导建设规划流程及内容的确定。

存量型小镇规划建设应侧重发展以项目带规划，强调存量规划的文脉传承，形成完整的“项目实施规划—改造规划设计—完善调整运营模式—注重维护环节”的全流程建设。在建设中以创新为主旨，融合旅游资源、文化积淀、技术人才等各类要素[12]，侧重对于公服设施、交通设施、开敞空间、建筑街巷风貌、文化保护传承、生态环境保护等方面的改造和完善[13]。融合周边社区，创造场所感，将该特色小镇打造成一个融合多社群、多元化的可居可游可学可创的城市空间。对于增量型小镇的规划建设，则在以上基础上增加对整体格局、产业布局、建设强度等方面的规划把控。强调多规合一，强化“上位规划衔接—项目引入—实施规划—招商运营—维护管理”全流程建设。

小镇内应尽量配置经济适用房、保障性住房、商品房等多种房屋类型，同时融合多年龄群体、多收入群体以及多教育背景群体，并通过营造学术氛围和高质量多元化社区以及绿色能源的应用、文娱中心的规划，使得该园区的生活氛围浓厚、生活方式多样丰富；可以绿地公园或水系为核心打造绿道体系，并在主要街道周边布置开放式餐厅，满足人们“看”与“被看”的心理需求，同时打造具有小镇地标元素的核心吸引物；教育元素小镇发展的核心要素，可通过与高校、职业技术学校的合作，让社区具备既有为学生提供的研究机构，也有为企业提供专业员工培训的机构，同时兼具多样性、创新性、融合性和专业性；作为创新创业平台的小镇，应大力发展相关产业，使产业链、人才链、资本链和创新链紧密耦合[14]，三产联动发展产业集群，促使岗位具有多样性，涵盖高科技产业、创意产业、新兴跨产业合作等[15]。

3.建设运营模式引导

三级分类的AB类细分是根据现状运营建设主体确定的，该分类可引导小镇的建设运营模式选择。特色小镇的建设需要实现市场化运作，力求减少政府的干预。这就需要引进大型企业与投资主体，以应付市场变化。多元的融资方式是特色小镇顺利建设的保证。根据特色小镇的自身特色，2014年开始在国内各领域项目中广泛应用的PPP融资是一种最适宜用于特色小镇建设的融资模式[16]。

PPP模式有广义和狭义之分(见图5)。狭义的PPP指政府与社会资本以合资形式组建融资平台展开合作，共享收益，共担风险。而广义的PPP指政府与社会资本为提供公共产品和服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类[17]。广义PPP模式内的具体模式可以多元化应用于特色小镇建设中(见图6)。

图5 PPP模式类型说明

图6 合肥市特色小镇建设运营模式引导

第一，对于无明确范围、政府预期打造的依托当地特色产业的B类增量型特色小镇和政府与社会资本已达成初步意向、土地整合已初步完成的具有确定边界的引入创新型产业的A类增量型特色小镇，可采用PPP模式。社会资本以增资式收购股权的大部分与政府共同设立项目公司，政府主要提供土地资源和政策资源，社会资本主要负责整个小镇的策划规划、资本运作、融资、产业运作，包括运营管理、资源整合等[18]。

特色小镇项目的建设势必会带动土地升值，在进行招拍挂后，地方政府按照协议将前期投入及相应的投资回报返还给社会资本。地块出让的时序可根据需求进行，出让价格则根据市场调整，确保社会资本有合理的利润空间。同时，政府可把部分招商权力让渡给社会资本，增加社会资本的参与度。

第二，对于由政府及公共机构建设运营管理、产业特征较为薄弱的B类存量型小镇，可选择继续由原政府及公共机构运营维护、升级改造，在升级改造过程中，适当结合PPP运作下的多种模式。对于片区项目中的已存在的存量项目，进行直接运营和维护，可以选择O&M模式。对于需要改造扩建的存量项目，选择LBO模式，由社会资本租赁公共部门已建成的设施，支付租赁费用，对设施进行改造扩建，并负责之后的运营及维护。或TOT模式，由公共部门将现有项目转让给社会资本，再由社会资本进行改造扩建及运营，特许经营期满后再移交公共部门；对于新建的项目，则适宜采取BTO、BOT、BOOT模式，由社会资本投资兴建项目。

第三，对于已形成明显范围，街区内有统一建筑形式，由社会资本参与建设、运营，产业特征较为明显的A类存量型特色小镇,按照既定模式、由原社会资本继续运营管理，可适当吸纳其他社会资本主体，对小镇进行升级优化，积极申报省级、国家级特色小镇。

合肥市的城市空间结构及产业发展格局是特色小镇建设发展路径指引定位的主要依据，上位规划、政策导向和城市未来定位及发展方向则是特色小镇的产业选择的重要参考。根据合肥“十三五”规划纲要，合肥市将大力发展通用航空产业，故可依托通用航空产业园、滨湖水上飞机产业基地以及骆岗机场现有技术资源，打造通航小镇。同时，伴随合肥市综合性国家科学中心以及环巢湖科技创新走廊的规划建设，科创产业将成为合肥市的产业新爆点，以科创产业为核心的系列小镇将成为合肥市未来打造的重中之重。可依托相关产业资源商在人工智能领域国际领先的技术及成果，打造人工智能小镇，开展“互联网+”智慧教育应用合作，发展“大数据+”智慧城市服务应用合作，“人工智能+”区域医疗大数据等。另外，传统产业升级是新型城镇化的重要抓手之一，而合肥市传统产业基础雄厚，多位于市域东北部，生态环境基底薄弱。由于传统产业不满足生态绿色理念，因此目前缺乏特色小镇资源。可结合大数据、“互联网+”对传统产业进行转型升级，实现生态化、绿色化，在此基础上培育特色小镇。

四、结语

随着越来越多特色小镇的兴起和衰落，不难发现各省市跟风打造的大批“特色小镇”从根本上看是资本驱动的市场化经济的结果，其背后的资本运作使得特色小镇被劳工化。被作为商品来生产的各类特色小镇同质化严重，丧失了维持自身生命力的核心动力。为了实现我国建设特色小镇的初衷，需要深刻把握资本、制度、权利和人之间的内在良性关系，切实保证小镇的长久活力，以特色的产业支撑与独有的文化内核打造小镇的核心竞争力，从城市自身空间结构发展和产业发展格局出发深挖市内各区域发展的内生动力，结合政策导向和城市发展定位确定各类特色小镇的发展产业、建设运营模式和具体建设内容，保证特色小镇建设过程中的去同质化。

作为长三角城市群副中心城市，合肥市的特色小镇建设和发展路径探索可发挥示范辐射效应，在推动全省积极谋划项目，促进经济社会转型升级的同时发挥区域协同作用，整合资源，实现区域联动。各省市地区应根据自身城镇化发展实际提炼地域特色，挖掘产业基因；根据政策方向和新一轮科技产业变革研究确定产业规划方向，明确发展驱动力，引导产业模式发展；并在此基础上明确建设主体，营造可实现特色产业发展的社会生态环境，推动全国特色小镇建设健康有序发展。