公益性科研事业单位法人治理结构研究

刘耀伟

[摘 要] 随着我国公益性事业单位分类推进改革的不断深入，建立和优化公益性科研事業单位的法人治理结构便显得尤为重要和关键。目前我国公益性科研事业单位的法人治理结构面临法人自主权落实不到位、组织架构的搭建不完善、运行机制的设计不健全、配套制度的改革不全面等诸多问题，而究其实质原因在于政府的集中管理难以打破、顶层设计不完善和相关法规政策缺失等，因此提出落实法人自主权、完善组织架构搭建、健全运行机制设计和推进配套制度改革等优化法人治理结构的对策建议。

[关键词] 公益性科研事业单位;组织架构;法人治理结构

[中图分类号] F370[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）05-0135-02

一、引言

近几年来，关于我国对事业单位改革与发展的呼声越来越高涨，国家对事业单位的改革采取了多种手段和方法，例如权力下放、政事分开、管办分离等，虽然从整体上看改革对事业单位的后续发展取得了一定成效，但是依然存在资源分配不均衡、权力下放不完全和功能定位不准确等诸多问题。早在中共第十七届二中全会就提出要分类改革事业单位的举措，并提出要加快构建公益性事业单位法人治理结构。法人治理结构出自于公司的治理，也是建立现代企业制度内容中最为重要的组织架构。法人治理结构具有狭义和广义之分，狭义的法人治理结构由股东大会（或股东会）、董事会、监事会和经理4个部分组成，广义的法人治理结构还包括与社会公众、债权人、客户和员工等利益相关者的关系。公益性科研事业单位属于国家所有，对其进行法人治理结构的改革实属一种大胆尝试，目前对此尝试也在不断的摸索和探索当中，一旦对公益性科研事业单位建立起了法人治理结构这种组织框架，势必能够有效解决旧的管理体制中存在的权力集中、政事不分、管办不分等诸多问题。因此，通过挖掘公益性科研事业单位实行法人治理结构面临的问题及其成因，以便提出具有针对性的对策建议。

二、公益性科研事业单位法人治理结构面临的问题

（一）法人自主权落实不到位

按照我国2017年3月出台的《民法总则》的规定，公益性科研事业单位的法人属于非营利性法人，但是就目前来看，公益性科研事业单位的法人自主权落实并不到位。主要表现在以下3方面：一是无法落实并准确定位理事会决策权力机构。由于相关必要性指导文件的缺乏使得权力清单的移交无法理顺并制作;二是管理层和理事会的相关职能并没有落到实处。理事会在财政、社保、审计、发改委等近20个政府相关部门的管控下无法拍板决策;三是理事会的资产与财务管理权无法获得独立。因为国资委、财政部门等政府部门会强加进入。

（二）组织架构的搭建不完善

从本质上讲，法人治理结构理应是监督层、执行层与决策权的权责之间相互协调、制约及合理分配的制度安排，但是目前从公益性科研事业单位来看，其法人治理结构的组织架构搭建还很不完善，表现为以下3方面：一是“三权分立”未得到真正实现。在已成立的法人治理结构中，基本只是理事会的成立，而监督层和决策权并未落实，三权基本归由理事会掌控;二是理事会理事选出的标准与程序不规范。理事长的诞生基本由主管部门的领导直接确定;三是理事会的成员组成不科学。管理层成员占据了理事会大部分席位，不合规定。

（三）运行机制的设计不健全

目前公益性科研事业单位的重点放在了组织架构的搭建上，而对其运行机制的设计却不重视，治理机制和治理规则均不健全。表现为以下4方面：一是理事激励制约机制不完善。没有明确规定理事代表的工作职责和权限，相关的披露制度缺失，在选择理事时只看重其社会地位和荣誉;二是理事会决策执行程序不合规。对其过程与结果等的考察缺失，使得对其过程与结果无法有效监督;三是外部监督机制缺失。目前除了对理事会有决策失误追究机制外，没有别的外部监督机制对其权力进行有效约束;四是评价机制不健全。相应的评价指标体系还未建立，以致无法进行必要的定量分析与评价。

（四）配套制度的改革不全面

我们要清晰的是公益性科研事业单位法人治理结构的改革涉及到方方面面，绝非部分改革，而是全面整体地改革，并非转变政府职能、构建组织架构那么简单。改革不能损害职工的根本利益，要妥善安排好职工的职业发展、薪酬待遇、养老保障等切身利益。因此，财务管理、人事管理等方面的配套制度改革不可或缺。但是目前针对公益性科研事业单位法人治理结构的相关配套措施改革还很不全面，如财政制度衔接配套无法落实，职工退出机制尚未建立等问题突出。

三、公益性科研事业单位法人治理结构面临问题的成因

（一）政府的集中管理难以打破

自我国建国以来，公益性科研事业单位一直由政府管控，经费也由财政拨付，政府的这种集中管理在短时间内是很难被打破的，主要表现为以下3点：一是主管部门对公益性科研事业单位的管理难以打破。管理层、理事会、主管部门等的各自权责没有明确，职责清单没有制定并下放;二是国家对公益性科研事业单位的传统管理理念难以改变。这种根深蒂固的管理理念很难短期内改变;三是多部门对公益性科研事业单位的综合管理难以打破。对公益性科研事业单位的管理除了主管部门外，还涉及好多政府部门，这种综合管理体制机制很难摆脱。

（二）顶层设计不完善

公益性科研事业单位实施法人治理结构要求具有完善的顶层设计，但是目前配套改革还未启动，顶层设计还很不完善。主要表现在以下2方面：一是公益性科研事业单位的物权、财权和人权等一切权力还被上级主管的政府部门牢牢掌控。事业单位的物权、财权和人权等等管理体制改革严重滞后于法人治理结构改革，使得公益性科研事业单位法人自主权不可能得到落实，理事会并没有对“事权”具有真正发言权;二是现行政府相关管理制度与法人治理结构所要求的内容还相差甚远，如财务制度、养老保险、收入分配、人事管理等都存在巨大差距。

（三）相关法规政策缺失

截止到目前，关于支持公益性科研事业单位建立法人治理结构的相关法律法规甚少，仅有2017年3月出台的民法总则中提到了理事会的定位问题，而且并没有详细阐述和明确理事会所应当拥有的具体权力。如此甚少的相关法律法规政策不能够有效支撑法人治理结构的构建和运行。2011年中共中央颁布的关于法人治理结构的指导性文件仅仅是对组织形式做了模糊规定，但是对自主权的下放、保证等关键问题并没有明确规定。目前只能依靠借鉴企业的经验摸索前进，势必造成很大浪费，效果也将大打折扣。

四、优化公益性科研事业单位法人治理结构的对策建议

（一）落实法人自主权

要想使公益性科研事业单位法人自主权得到真正落实，必须从转变政府职能着手，否则法人治理结构便成为空谈。要想转变政府职能，落实公益性科研事业单位法人自主权需从以下3点出发：一是转变政府管理观念。政府应当通过购买、合作等多种形式提供公共服务，努力实现公共服务多元化，在保证公共利益的基础上提高公共服务水准;二是加快政府放权，分离政事关系。政府制定责任与权力清单，下放事业单位的人财物等管理权限，可以适当进行权力监督;三是构建新型契约关系。公益性科研事业单位作为代理方与政府作为委托方制定新型契约关系，既可以避免委托方越位和缺位，也能保证相关利益不受损害。

（二）完善组织架构搭建

一是建立健全公益性科研事业单位的决策机构。依据单位规模大小、服务对象与种类等确定理事会具体规模，“三方参与”原则贯彻落实，客户、单位与政府代表共同参与，理事的产生应当依据单位等实际情况确定，避免由主管部门“一刀切”的方式产生;二是加强公益性科研事业单位的管理层建设。转变管理层相关人员的产生方式，对管理层实行聘任制，避免上级直接任命，制定对管理层的制约机制，如明确其权责范围，规定其任职年限等。同时制定完善的考核奖惩机制，调动各方的主动性和积极性。

（三）健全运行机制设计

一是完善公益性科研事業单位的法人监督机制。分离事业单位理事会的监督权力，可以尝试单独设立监事会，全程监督单位的管理层及成员、理事会及其职责、内部财务运行状况等。同时加快建立由职工、主管部门、出资人、党组织等多方参与的协同监督机制，引入社会监督与公众监督等辅助机制;二是建立并健全公益性科研事业单位的考核评价机制。在充分调研和把握政策内容的基础上，建立针对法人治理结构的评估建设指标测评体系。同时建立社会效益评价体系，包括构建清晰的服务标准体系和多层级的效益反馈评价体系等。

（四）推进配套制度改革

一是下放财务管理自主权。公益性科研事业单位应当享有财务直接管理权，同时建立本单位的财务绩效评价机制，可由第三方联合主管部门对公益性科研事业单位财务运行状况进行评估，并与下年度财政拨款直接挂钩;二是加快人事管理制度改革。由公益性科研事业单位对其人事权限直接管理，对职工签订聘任制合同，对管理层、监事会和理事会同样实行聘任制，并规定聘任年限;三是加快收入分配制度改革。采取职工绩效工资制度，公平、科学地评估每位员工的工作绩效，逐步引入市场化的工资待遇调节机制。

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[责任编辑：潘洪志]