长三角地区科技创新券政策比较及通用通兑对策分析

文/高显扬 顾承卫（.上海科学技术政策研究所 .上海科技管理干部学院）

近年来，为支持科技型中小企业创新创业，各地政府不断优化财政支持方式，试点推行科技创新券（下文简称“创新券”），积极推动各类市场化服务机构、高校和科研院所为中小企业提供多种多样的科技创新服务。长三角地区，作为中国最具活力、科技创新能力最强的城市群之一，在试点创新券政策方面也走在全国前列。本文对沪苏浙皖一市三省的创新券政策进行对比分析，研究创新券作为长三角一体化先行试点政策在实践中存在的问题，并提出创新券在长三角地区推行的政策建议。

一、长三角地区创新券政策的对比分析

长三角地区是全国最早开始推行创新券的地区，其中，江苏省宿迁市是全国首个推出创新券政策的城市，早在2012年9月就开始了创新券的实践。2013年9月，浙江省长兴县也试点创新券，并鼓励本地企业到上海研发公共服务平台购买科技创新服务，为创新券跨省使用做出了积极的探索。2014年，安徽省在马鞍山市率先试点创新券。2015年，上海市在市级层面推出创新券。从长三角地区看，沪苏浙皖一市三省推行创新券的政策目标基本一致，通过创新券来激励中小企业共享大型科学仪器，盘活存量科技资源，降低中小企业创新创业成本；通过创新券来引导科技服务机构为中小企业提供服务，促进科技成果转移转化，支撑大众创业、万众创新。但在具体的政策实施方面，四省市各有不同的特点。

1.管理模式对比

在创新券的管理模式方面，浙江省体现了“分散型”的特点，上海市则主要由市级层面统一发放创新券，是典型的“集中型”模式，而安徽和江苏在省内选取部分市县试点创新券，分散或集中的特点不明显。

（1）分散型模式。浙江省由省本级负责创新券政策的制定，各县市负责创新券的具体实施。各市县在省级政府规定的总体原则下，自主制定符合区域特点的创新券细则，并向辖区内的企业发放创新券，是典型的分散型管理模式。分散型模式主要有如下两个优势：一是针对性强，各市县政府可以根据辖区内企业的特点与需求，以及科技资源布局情况出台有针对性的创新券政策；二是可以避免重复资助，省级政府不直接发放创新券，各市县在辖区内自行发放创新券，避免了省级资助一遍、市县配套再资助一遍的情况。当然分散型模式的缺点也很明显，最大的问题是影响了创新券的流通性。由于各市县自主制定创新券政策，资助标准、管理流程、兑付方式等均不统一，创新券局限在很小的市县范围内使用，影响了科技资源开放共享。

（2）集中型模式。上海地域面积较小、政府管理精细化，表现在创新券的管理模式上，采用统一政策、统一平台、统一标准的集中型模式，具体为市级层面出台统一的创新券管理办法。2018年，上海市根据过去三年创新券试点情况，出台了全市统一的创新券管理办法；建立统一的创新券信息管理平台，各区政府可以参照制定各自辖区内的创新券管理办法。全市一盘棋的做法，有利于创新资源在区域内的自由流动，同时，也为创新券在长三角地区通用通兑奠定了基础。但集中型的管理模式，使各区在创新券政策方面只能采用追随政策，会影响各区政府在创新券政策上积极探索的主动性和积极性。

2.政策要点对比

创新券的申领对象、兑付对象、适用范围、兑付标准等，均为创新券政策的核心点，因江苏省、安徽省未在全省范围内全面推广创新券，故选取江苏省南京市、安徽省马鞍山市两个先试先行地区与上海市、浙江省对比，具体对比详见表1。

（1）申领对象。从创新券的申领对象看，上海市的覆盖范围最广，既包括科技型中小企业，也包括创新创业团队。浙江省部分县市也将创客、创客团队列入创新券的申领对象，扶持团队成长为中小企业。

（2）兑付对象。关于兑付对象，长三角大部分地区还是兑付给申领创新券的企业，而上海和浙江省部分地区是兑付给为中小企业提供科技服务的服务机构。如果把中小企业看作科技服务的需求方，服务机构看作科技服务的供给方，中小企业凭创新券向政府兑换，常常需要经过一定的周期，并不能解决中小企业资金短缺的燃眉之急，同时增加了中小企业申请、兑付等的工作负担，在人力成本较高的当下，会削弱中小企业申请科技创新券的积极性。因此，向供给方兑付，把服务机构作为创新券的兑付对象是一种机制上的优化。

（3）适用范围。关于创新券的适用范围，从长三角已试点的情况看，主要有两类：一是仪器共享类，即对中小企业使用本区域内的大型科学仪器开展检验检测的支出进行补贴；二是科技服务类，对中小企业在科技创新过程中亟需的相关服务的支出给予资助，如技术研发、技术转移等。由于上海是在创新券试点三年后出台的管理办法，总结完善了前期与周边省市的试点经验，因此上海创新券的适用范围最为广泛，包括了最常见的对仪器共享的检验检测、资源共享等，也有技术研发、技术转移服务，还包括了企业、团队在科技创新过程中所需要的战略规划、人才培养等服务。

表1 长三角地区科技创新券政策要点对比分析

（4）兑付标准。长三角地区创新券的兑付标准集中在20万到30万之间。浙江省由于中小企业较多，部分地区设定了最低2万的限额。上海创新券政策对创新创业团队做出了10万以内的额度控制，这是因为创新创业团队的规模较小、风险较大，对创业服务的需求也相对较小。江苏省南京市、安徽省马鞍山市都对使用创新券企业的配套资金做出了一定的限制，对创新券配套资金做出了3～4倍的要求。加强长三角地区创新券的通用通兑，还需在兑付标准上再作统一。

3.政策效应分析

从近年来长三角地区创新券试行情况（详见表2）看，主要有如下三方面的政策效应。

（1）降低中小企业研发成本。以上海市为例，在2016—2018年试点期间，共有4000多家中小企业和创新创业团队申领了2.5亿元左右的创新券，实际兑付财政资金约7500万元，切实降低了中小企业的研发成本。随着创新券资助机制的优化、宣传力度的加大，特别是长三角地区试点通用通兑后，这种政策效应将进一步放大。

（2）提高大型仪器利用效率。以浙江省为例，截至2017年底，累计发行创新券数量达12亿以上，浙江省创新券的依托平台——科技创新云服务平台聚集创新载体7000家以上、科学仪器设备10万余台（套）。随着创新券政策的不断推行，省内的创新载体不断增加，大型仪器共享率也同步提升。

（3）促进企业科技成果转化。除了使用大型仪器外，还有一批中小企业使用创新券，目标是接受购买技术研发、技术转移等高质量的创新创业服务。据不完全统计，上海市在2016—2018年试点期间，共有65项有创新券参与的技术进入转化阶段，促成技术交易超过10亿元。创新券政策的推行，在中小企业科技成果转化过程中也发挥了催化作用。

二、长三角地区创新券通用通兑的政策目标及可行性分析

1.长三角地区创新券通用通兑的政策目标

从目前现状看，在长三角地区，浙江省长兴县、嘉兴市，江苏省宿迁市、苏州市等地探索与上海研发公共服务平台合作，试点“科技创新券”跨区域“互认互通”，江浙地区的中小企业可以使用上海研发公共服务平台上的研发资源，上海研发公共服务平台也认周边省市发行的创新券，这为长三角地区创新券的通用通兑奠定了良好的基础。

创新券在长三角地区“互认互通”，是创新券通用通兑1.0版本，其主要特点是，三省一市的政府管理部门、创新券的具体管理机构，以及科技服务机构，认可区域内其他省市发行的创新券在本地使用。依据“谁发券，谁兑现”的原则，中小企业属地申领创新券、属地兑现。创新券通用通兑1.0版本，不需要大的体制机制的突破，因此，在实践中操作性强，只需要各地认可外省市服务机构，认可外省市发票。各地仍可按照原来的标准兑付本地发行的创新券。

创新券通用通兑2.0版本则本着便利中小企业的原则，目标是将兑付主体调整为服务机构，并且统一兑付标准，长三角地区各个服务机构均认可区域内中小企业递交的创新券，真正实现长三角创新券的一体化操作。创新券通用通兑2.0版本能为长三角地区广大中小企业切实带来便利，但在实践中有两大难点：一是协调成本较高，真正意义上的一体化需要顶层设计，实现体制机制上的突破，省际间的协调成本较高；二是需要探索政府间转移结算机制，越是科技资源丰富的地区，为中小企业的服务次数、服务内容越多，当地财政需要兑现的资金也越多，财政负担也相对增加，因此理想的状态是探索政府间转移结算的机制。

表2 上海市及苏浙皖部分地区创新券数额

2.长三角地区科技创新券通用通兑的可行性分析

长三角地区建设离不开科技资源共享，上海科技创新中心建设也需要向周边地区辐射。作为激发区域企业创新活力、降低创业成本、提高科技资源共享有效手段之一的创新券政策，可以成为推动长三角城市群一体化发展的试点政策之一。目前，创新券政策在长三角三省一市均已施行，部分地区内也开展了一些合作，具有一定的可行性。

（1）长三角地区一体化进程加快。2016年5月，国务院常务会议通过了《长三角城市群发展规划》，以改革创新推动长三角城市群协调发展，不仅能促进长三角区域内的城市之间加强合作与共赢，还可以辐射带动周边区域和中西部地区发展，提升国家整体竞争力。如今，我国全面深化改革进入新阶段，实施国家“一带一路”倡议与长江经济带战略，为长三角城市群更好地参与国际合作与竞争带来新的契机。长三角地区一体化进程加快，三省一市的发展难题可以更好地在一个平台沟通，对推动创新券在长三角地区通用通兑有更好地促进作用。

（2）长三角地区科技资源丰富。长三角地区的科教与创新资源丰富，研究与开发经费支出、发明专利数等科技创新指标均在全国排名靠前。同时，长三角城市群大中小城市齐全，城镇间联系密切，区域一体化进程较快，有丰富的科技创新资源的供给方和需求方，这为创新券的通用通兑奠定了良好的科教基础。

（3）长三角跨区使用先行先试。为了突破创新券的地域限制，长三角地区在全国率先探索创新券跨区域使用。虽然尚未在省级层面形成跨区域使用的总体设计，但是一些科技创新要素活跃的县市先试先行，比如浙江省昆山市、长兴县、嘉兴县等地区，鼓励本县市中小企业走出去，积极使用上海研发公共服务平台、江浙大型科学仪器设备共享服务平台的大型科学仪器，以及其他创新资源等，均认可这些县市发行的创新券，中小企业凭合同和支付凭证在属地获得财政资助。愈来愈密切的跨区域合作，使创新券通用通兑更具可行性。

（4）互联网技术降低交易成本。上海市在新修订的创新券管理办法中明确，在创新券管理信息平台在线申领创新券，浙江省建立了科技创新云服务平台，提出“最多跑一次”的政务服务新风。互联网技术的发展，使创新券在线申请、电子兑付成为一种可能，中小企业不必为创新券异地申请、使用和兑付等花费交通成本，以及额外的人工负担，大大增加了创新券跨区域使用的便利性，为创新券的通用通兑奠定了良好的物质与技术基础。

三、长三角地区创新券通用通兑可能存在的问题分析

补齐现有创新券工作中的短板，科学设计创新券通用通兑新机制，发挥创新券在长三角区域内协调科技创新资源的纽带作用，对推进长三角地区科技资源开放共享，以及未来长三角地区一体化发展，都具有重要意义。

1.管理模式尚不统一

从上文的分析可以看到，长三角地区创新券的管理模式差异很大。如浙江省主要采取分散型管理模式，在一个省内，各市县的资助标准、管理流程、兑付方式等均不统一，实现创新券在省内的流通就有较大难度。

在具体操作方面，各地大多采用政府购买服务等方式，交由第三方平台操作管理。但这些第三方平台的运作模式也有很大差异。如上海的管理机构就有上海研发公共服务平台和上海国家技术转移东部中心两家，前者是事业单位，后者是国有企业。浙江省省级层面的管理机构是浙江省科技信息研究院，但具体到执行，由县市级科技部门管理或另行委托机构执行。江苏省省级执行机构是江苏省生产力促进中心，安徽省则还没有省级层面创新券管理部门。

从具体的实践看，集中型的管理模式更有利于创新券的通用通兑，但从管理办法到具体实施均集中在省级层面，也不利于实现创新券的管理创新。

2.兑付标准及兑付对象等难以统一

长三角地区虽然经济发达，创新活跃，但是由于历史原因，创新资源并不平衡。由于经济结构、经济水平和创新能力不同，各地推出的创新券支持力度差异较大，因此试行通用通兑首先会面临兑付标准不统一的问题。

创新券的申请对象主要是中小企业，但兑付对象有很大的不同，大多数地区采取的是“企业兑现”的方式，上海及浙江小部分地区采用的是“服务机构兑现”的方式。要真正减轻中小企业负担，实现服务机构兑现，长三角大部分地区需要做体制机制的调整。并且服务机构能力水平也有较大差异，会造成服务机构提供的服务标准不统一的问题，导致中小企业付出同样多的成本，获得的科技服务内容和质量有较大的差异，需要在实践中进一步统一服务机构的标准。

3.支持内容和服务机构覆盖面不足

各地区都有自己的创新券使用规则，对创新券的申领和使用都有不同的限制和要求。各地政策标准不统一，使得部分创新券出现了无法兑付的问题。比如在上海市与长兴县的合作中，就出现了长兴当地企业在上海服务机构获取服务后，因为服务标准不符合当地兑现要求，而无法获得兑付的情况。

以长三角创新券的实施情况看，普遍存在创新券支持内容未覆盖企业创新创业全过程的问题，创新券重点支持的大型科学仪器共享等，因为服务内容“高大上”，很多处于创业初期的小微企业并不需要，而一些小企业亟需的人才培养、科技中介等，尚不在一些区域的创新券支持范围内。许多企业需要的服务内容尚未完全纳入、在服务资源和企业需求对接方面还存在偏差等。

4.兑付周期长，资金垫付压力大

从长三角地区的科技创新券兑付周期看，大多数地区兑现周期为每年度一次，少数地区如浙江省，可以做到每月兑现一次。兑换周期长，造成兑现的企业或者服务机构资金垫付压力较大，如半导体行业，产品更新迭代速度快，一年的兑付周期，难以发挥降低企业研发成本的作用。试点长三角通用通兑，需要协调的事项更多，产生的问题也更多，有可能进一步延长兑付周期。一方面，中小企业资金压力大，不利于激发创新券使用积极性；另一方面，也不利于及时准确掌握企业与服务机构服务对接的准确信息。

四、长三角地区创新券通用通兑的对策建议

在长三角地区推进创新券必然会面临很多实际操作中的难题，需要进一步完善管理机制，提升和改进创新券运行平台的服务功能，做实做强长三角科技资源共享平台，让更多的企业都能享受到这项普惠政策。

1.完善创新券通用通兑的顶层设计

沪苏浙皖三省一市需成立相关工作小组，开展顶层机制设计。一是要建立协调小组、形成会商机制，三省一市的科技、财政部门，尽快启动会商机制，明确长三角创新券通用通兑的总体原则和思路，设定先试先行的时间表，协调一体化过程中的重点难点问题。二是尽快制定创新券通用通兑管理办法和操作细则，在一体化发展、互惠互利、共同发展的总体原则下，对创新券申领主体、兑付对象、适用范围、兑付标准等政策要点进行统一。在管理模式上，由三省一市确定总体政策，各省市负责具体操作、安排资金，实践中遇到难题再在一个平台上研究。三是统一网上申领平台，尽快建立创新券长三角申领统一平台，让长三角区域的中小企业企业可以在统一的网上平台申请创新券，既避免重复申领，又切实方便中小企业。

2.扩大适用范围，建立全链条服务机制

针对长三角各县市创新券适用范围不同的情况，建议在统一适用范围的同时，扩大创新券使用范围，以提供“全链条”科技创新服务为目标，进一步扩大提供科技创新服务机构和服务项目的范围，进一步满足中小企业多种多样的创新需求。在传统的大型仪器共享、检验检测、科技查新、技术转移转化、科技中介服务等项目的基础上，将中小企业需求的更多创新服务——如研发设计、工艺设计、合作研发、高端定制化学试剂研发服务等纳入科技创新券支持范围。上海目前已将科技成果转化人才培养纳入创新券支持范围，可以向长三角地区复制推广经验。

3.优化操作流程，缩短兑付周期

简化程序意味着降低实施创新券政策的行政成本。一是要探索第三方购买服务机制，政府部门做好简政放权和改革创新，对简化创新券操作流程提出改革措施，第三方机构专注于创新券发行中各个环节的衔接，各司其职，帮助中小企业用好创新券。二是优化长三角创新券信息化管理平台，真正实现创新券“事前网上申领、事中直接抵扣、事后及时兑现”，一切以方便中小企业为创新券政策制定的出发点和落脚点，充分体现了国家“放管服”改革的要求。三是纳入统一平台管理，实现企业在线申请、创新券属地管理部门后台及时审核批准，同时创新券兑付逐渐由目前的年度/半年度兑现向季度兑现、月度兑现转变，尽量缩短兑现期限。

4.加强过程监管，控制财政资金风险

利用建立长三角创新券平台的契机，探索长三角区域征信信息互联互通，通过“互联网+科技服务+科技创新券”的模式，进行实时的信息对接和过程管理，杜绝欺诈和套用财政补贴的隐患；对通过创新券骗取财政资金的企业、创业者、科技服务提供者，列入信用黑名单，一段时间内将不再给予科技项目和资金支持。建议在平台中引入第三方评价机制，相关管理部门和第三方机构共同探索并建立科学有效的评估机制，根据监督结果及时改进，提高平台效率。