适应科技智库创新政策研究需求的政策内容分析框架探究

王超　王光志

摘要：创新政策研究是科技智库的重要职能，其政策研究需求主要涉及两个方面：面向政府的政策评估反馈和面向科技工作者的政策服务。结合创新链相关理论，提出以满足科技智库对创新政策研究为目标的政策内容分析框架。之后，提出该框架下开展政策内容分析的流程及方法。最后以《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》为例进行实证分析，以验证分析框架的可行性和有效性。结果显示该框架可以把握政策内容结构特点、政策结构的合理性、政策内容与政策目标的一致性，满足对政府的政策评估反馈;可以把握政策内容的侧重点，提供面向不同科技人员的有针对性的政策服务。

关键词：科技智库;创新政策;创新链;政策内容;分析框架

中图分类号：F204; G311

文献标识码：A

D01：10.3969/j .issn.1003-8256.2019.03.005

对科技创新政策的研究是科技智库的重要职能，无论是改进政府部门的创新政策，还是面向科研人员的政策宣传和推广，都离不开科技智库对创新政策的深入研究。因而，对创新政策研究需求的政策內容分析方法研究具有重要的意义。当前，对创新政策内容的研究，尤其是适应科技智库对创新政策研究需求的创新政策研究相对较少。与此同时，创新链理论作为创新驱动发展战略指导的重要方法，在近几年得到了蓬勃发展。鉴于此，基于科技智库对创新政策研究需求的两个方面：面向政府的政策评估反馈和面向科技工作者的政策服务，立足于创新链理论，提出以满足科技智库对创新政策研究为目标的政策内容分析框架，为科技智库研究人员提供深入、全面了解和把握创新政策的新视角。

1 科技智库对创新政策的研究需求

科技智库是利用现代科学研究方法和分析技术为手段，专注科学技术领域的政策研究、决策咨询[1]的智囊库、思想库，旨在推动科技发展和辅助相关方面决策，是中国特色新型智库的组成部分[2]。作为科技创新政策研究和政策咨询的组织，致力于改进政府部门的创新政策质量是科技智库的重要职能。任何类型的智库都以改进政策制定为基本目标，智库的许多活动都以这一目标而展开[3]。科技智库通过对政策的研究，判断创新政策的内容结构是否合理，是否存在政策内容与政策目标不一致的问题，从而为政府后续的政策提供改进意见。同时，科技创新政策的宣传和推广也是科技智库的职能之_[4]，一项政策的有效执行都依赖于政策对象的对政策内容理解程度，科技智库通过对创新政策内容的准确把握，将政策内容重点针对性地传播给相应的政策对象，促进对政策内容的理解和接受，最终提高政策的执行程度。

由此可见，科技智库的定义和职能决定了科技智库对科技创新政策的研究需求，具体来说，对科技创新政策的研究需求主要涉及两个方面：面向政府的政策评估反馈和面向科技工作者的政策服务。

1.1 政策评估反馈

科技创新政策的研究需要把握政策的内容结构，分析政策内容结构的合理性以及政策内容与政策目标的一致性，将政策内容评估结果反馈给政府，帮助政府改善后续创新政策的制定。习近平总书记在全国科技创新大会、中国科学院和中国工程院院士大会、中国科学技术协会第九次全国代表大会上讲话强调[5]，建设高水平科技智库，加强科技决策咨询，以更好实现科技决策支撑行政决策的机制。可见，科技智库的政策反馈能力尤为重要，而科技智库面向政府的政策反馈能力离不开对科技创新政策内容结构的深入研究。

1.2 政策服务

科技创新政策能否为广大科研人员理解和接受，离不开科技智库的政策服务能力。作为专注科学技术领域政策研究的智慧库，科技智库承担将科技创新政策内容重点有针对性地传播给不同工作领域内的科研人员的职责。中国科学技术协会（简称中国科协）在《2016年智库工作要点》[6]《中国科协高水平科技创新智库建设“十三五规划”》[7]等文件中明确提出科技智库要强化为科技工作者提供政策服务的能力，提高政策精准投送的能力，做好面向科技工作者的科技政策宣传和解读，提高政策效果，有效服务科技工作者。如何做到政策的精准投送和准确宣传和解读，做好科技智库面向科技工作者的针对性政策服务，同样离不开对科技创新政策内容的深入解读。

2 相关研究

2.1 创新政策内容研究方法

相关研究发现现有的政策内容分析的常用方法多以共词网络分析法和内容分析法为主。其中，利用共词网络分析的创新政策内容研究是利用相同政策关键词在不同政策中的耦合，构建关键词共现网络，依托网络结构特点来把握创新政策内容特点。如苏敬勤等[8]、李晓昂[9]、张永安等[10]从不同的网络指标角度来分析政策内容。

利用内容分析法的创新政策内容是依据主观判断，观察创新政策内容要素的数量多寡，以此反映创新政策内容的侧重点。如卢平章[11]、苏敬勤等[12]利用内容分析法对比了国家和地方出台的创新政策在内容上异同。而张韵君则将这两种创新政策内容分析方法结合起来，共同用于政策内容和结构的分析中[13]。

从已有的相关研究结果来看，基于共词网络分析和内容分析的创新政策分析方法，可以围绕创新政策的内容，对创新政策有较好的研究效果。但是也应该考虑到两类方法存在一定的局限：首先，单纯利用机器自动抽取能够准确、全面反映政策内容的关键词存在一定的难度;其次，内容分析对于创新内容要素的判断可能会存在一定的主观随意，不同研究人员可能会得到差异较大的结果。因此，已有的方法可能会在分析政策内容结构的合理性、内容与目标的一致性、内容重点上存在一定的不足，尚不能满足科技智库对创新政策内容的研究需求，即提高面向政府的政策反馈能力和面向科技工作者的政策服务能力。

2.2 创新链研究

国内学者蔡翔认为创新链是将科学、技术知识转化为商业价值的过程，其实质是创新过程的系统分析和优化[14]。在综合相关理论的基础上[15]，本文将创新链的环节划分为基础研究、应用研究、转移转化、商品化和产业化，这五个环节分别具有各自的创新目标，即基础研究将问题设想变为科学理论，应用研究将科学理论变为应用技术，转移转化将应用技术变为可以生产的产品，商品化将产品变为可以在市场上流通的商品，产业化将商品扩展到整个产业化、规模化生产中。创新链是由这一系列的创新目标集合组成前后衔接的有序链式流程（图1）。

创新政策是为多维度、全过程[16]的创新活动提供支撑，以创新理论为依据，将科学、技术和产业等方面的内容交叉融合，以实现科学、技术和产业协同发展的政策。创新政策和创新链在本质上是共通的，都是涉及创新活动和知识转化的过程，二者都涵盖从科研设想、科学研究到科技成果转移转化、再到商业化产业化的创新全过程。创新链的活动环节及各环节的目标可以更好地契合创新政策内容涵盖的各类创新活动，创新链框架下的创新政策内容分析可以更好地把握创新政策的内容结构特点、内容与政策目标的一致性，把握针对不同政策对象的政策内容侧重点。

创新政策内容的分析需要对政策制定背景、目标等诸多要素进行综合考虑，单纯依赖机器处理得出的政策结果可能会存在偏颇。同时，政策的解读受研究人员的知识结构和背景影响较大，其政策分析的过程是一个比较主观的过程。鉴于此，本研究将创新链理论引入科技智库的创新政策研究中，尝试构建能够适应科技智库创新政策研究需求的政策内容分析框架，帮助科技智库人员在个人知识、能力和经验的基础上，依托现代科学的理论和先进的技术手段，进行创新政策内容的研究，并在政策信息的经验推理和判断的基础上，对创新政策内容进行深度解剖。

3 适应科技智库创新政策研究需求的政策内容分析框架及方法

3.1 基于创新链的创新政策内容结构分析框架

为了满足科技智库对科技创新政策的研究需求：政策评估反馈和政策服务，本研究结合创新链的相关理论，构建了创新链视角下的创新政策内容结构的分析框架，如图2所示，主要实现两个目标：一是，把握政策内容结构特点、结构的合理性、内容与政策目标的一致性，满足对政府的政策评估反馈;二是，把握政策内容的侧重点，提供面向不同科技人员的有针对性的政策服务。

3.1.1 数据来源及分析对象

本研究提出的分析框架以国家科技部、发改委、财政部、教育部、国家税务总局、中国人民银行、国家工商行政管理局以及各级地方厅局级部门颁布的与创新有关的政策文件作为分析对象。

3.1.2 政策分析单元及类目

创新政策中的具体条款是构成创新政策中最基本的单元，所以，本研究以创新政策条款作为分析单元。政策分析类目，即政策内容的分析维度，是对创新政策内容的分类，利用分析类目可以实现创新政策内容的量化，把握政策内容特征。在创新链理论的基础上，将本研究中提出的创新链环节作为政策创新内容的主分析类目，创新政策分析单元的内容符合哪个环节的创新目标，那么该分析单元便属于相应的分析类目。以创新链环节作为政策分析的主类目可以将创新政策内容细分为涵盖整个创新活动环节的政策子内容，可以细致地把握创新政策内容结构和侧重点。

为了深入把握创新政策内容在哪个创新环节利用何种手段作用于哪些特定目标群体，本研究在以创新环节为主要分析类目的基础上，将政策作用对象类目和政策工具类目作为本文的次要分析类目。其中政策作用对象类目主要分为科研机构、政府、企业三类;政策工具主要采用当前通用的分类方式：政策型、环境型和需求型三类。

3.1.3 分析方法

社会网络分析是识别、测量和展现实体间结构关系和实质内涵的理论方法[17]，网络分析既可探测实体网络的整体特点，又可分析局部实体凝聚特点，可以探究创新政策内容的结构关系和侧重点，更好实现政策分析的目标。鉴于此，本研究采用社会网络分析法对创新政策内容结构进行分析。

3.2 分析流程及方法

本研究采用以社会网络分析为主的定性、定量相结合的分析方法，具体分析流程和方法具体如下：

首先，将非结构化、文本形式的创新政策内容转化为数据化编码。

当前而言，机器学习虽然得到迅速发展，但是单纯依赖机器自动化处理创新政策内容仍然会存在自动化处理结果与政策内容侧重点相悖的情况，对创新政策内容的深入研究仍离不开主观定性分析。因此，本研究采用人工定性的方式来完成政策内容的编码处理，过程如下：

1）将政策条款用数字与字母组合的方式来构建的代码标识，例如第一条政策条款标识为l，其所属的子条款标识为1A，1B……以此类推。

2）政策内容的识别与分析。对政策分析单元的内容进行识别和判别，并将标识该单元所属的创新环节、政策作用对象、政策工具三个分析类目下的具体子类目，用数字1标识，如表1所示。

3）考虑到人工定性分析会存在一定的主观随意，影响政策内容识别的信度。本研究采用多人判别的方法保持判别结果一致性，即组织两名以上的科技智库研究人员对同一政策内容进行识别，如果识别结果发生不一致，则重新对该内容进行识别评判，直到判别结果一致为止。

其次，将数据化的创新政策内容转化为由政策条款和政策分析类目构成的2模隶属网络，利用社会网络分析法创新政策内容结构进行分析，具体步骤如下：

1）计算创新政策分析类目节点中心性，测度创新政策内容结构网络在多大程度上围绕创新政策分析类目节点构建，总体上把握创新政策内容结构特点。本研究的中心性计算采用点的度数中心度、中間中心度和接近中心度3个测度指标。其中，节点中心度越高，其越处于网络的中心位置。

2）利用社区发现算法和层次聚类，发现创新政策内容结构网络中具有相似属性（政策分析类目）的政策条款集合，然后根据属性内容判断创新政策所侧重的内容。本研究的社区发现算法采用Blondel等提出的模块化算法（modularity） [18]，该算法可以在短时间内识别高模块化分区，并能呈现一个完整的层次结构。

3）从创新政策内容结构网络中提取以政策分析类目为项集的关联规则，利用Apriori关联规则算法有效提取隐含在创新政策分析类目深层次的知识关联，实现对创新政策规则知识结构的最佳阐释，为政策内容结构的深度挖掘提供了丰富的数据基础。

最后，通过节点中心性计算、社区发现和层次聚类以及政策分析类的关联规则分析，归纳和总结政策内容结构特点，结合创新政策目标，判断政策结构的合理性，满足对政府的政策评估反馈;把握政策内容的侧重点，提供面向不同科技人员的有针对性的政策服务。

4 分析框架的应用研究

《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（以下简称《若干意见》）是中共中共、国务院于2015年3月出台的权威性创新政策文件。《若干意见》全文分9部分30条[19]。《若干意见》是十八届三中全会后中央围绕创新驱动发展出台的最重要的创新政策。本文以《若干意见》为研究对象来验证提出的政策内容分析框架的可行性和有效性。

4.1 政策内容数据化

《若干意见》共包含30条政策，每条政策中包含的子政策数量不一。对政策条款及子条款进行编码，表2所示。

然后，对政策内容进行语义内容分析，根据已确定的政策分柝类目和子分析类目，记录《若干二意见》中的政策条款所属于的各政策分析类目的量化数据（表3）。

4.2 政策分析类目节点的中心性分析

分析图3、表4发现，《若干意见》的政策条款在各个分析类目都有分布，涵盖内容较为全面。其中，应用研究、企业、环境型政策工具节点的度数中心度、接近中心度和中间中心度分别是创新环节类目、政策对象类目、政策工具类目中的最大值，说明这3个子类目是《若干意见》内容结构网络中的重要节点，表明《若干意见》多侧重应用研究环节、多面向企业、多使用环境型政策工具。需求型政策工具的度数中心度、接近中心度和中间中心度的计算值最小，并且与其他分析类目节点的值差距较大，说明《若干意见》较少使用环境型政策工具。

4.3 政策内容结构网络的社区发现及聚类

对《若干意见》的政策内容进行模块化分析发现，《若干意见》的政策内容可以分为4个模块（图4）。其中，模块1多为基础研究环节中，利用环境型政策工具作用于科研机构的政策内容;模块2多为利用供给型工具影响应用研究环节的政策内容;模块3多为在转移转化环节、商品化环节，面向企业的政策内容，需求型政策工具多在该模块中使用;模块4多为产业化环节，作用于政府的政策内容。

对《偌干意见》的政策条款层次聚类分析发现（图5），政策条款可以分为10个聚类，具体内容见表5。其中，包含政策条款数量超过9条的聚类有6个，分别为聚类B、G、C、H、I、A。其中，聚类B包含的政策条款数量最多，有14条，内容侧重基础研究环节下利用环境型政策工具影响科研机构;其次是聚类G，有13条，内容侧重产业化环节下利用环境型政策工具影响政府和企业;聚类C，有1 1条，内容侧重应用研究、转移转化环节利用环境型政策工具影响科研机构;聚类H，有10条，内容侧重基础研究、应用研究环节利用供给型政策工具影响企业;聚类I，有10条，内容侧重转移转化、商品化环节利用供给型工具影响企业;聚类A，有9条，内容侧重基础研究、应用研究环节利用环境型工具影响企业。

由主要的政策条款聚类内容来看，首先，有数量较多的政策内容将重点放在利用环境政策工具影响基础研究、应用研究和转移转化环节中的科研机构;其次有数量较多的政策条款内容侧重在整个创新环节影响企业，并且不同的环节采用的政策工具不同。

结合模块化分析和层次聚类来看，《若干意见》的内容是侧重基础研究和应用研究环节的政策措施，主要的政策作用对象为企业，影响企业的政策措施涵盖创新链的整个环节，采用的政策工具不局限于某一种。

4.4 政策分析类目的关联分析

利用Apriori关联规则法对政策分析类目进行关联分析，过小或过大的支持度及规则置信度都会对产生规则的数量产生影响。因此，本研究将最小规则置信度设为80%、最小条件支持度为6%，具体结果见表6，在此基础上对《若干意见》的结构进行深层次的分析发现：

1）规则3、8显示供给型、政府与转移转化之间，供给型、科研机构与转移转化之间的关联程度大，说明利用供给型政策工具作用于政府或科研机构的政策条款，多发生在转移转化环节。

2）规则15、17显示政府、转移转化、企业与商品化，或与应用研究之间的关联程度大，说明在转移转化环节影响政府和企业的政策条款，也会在商品化或应用研究环节影响二者。

3）规则16、19显示商品化、应用研究、企业与政府，或与转移转化之间的关联程度大，前者说明在应用研究和商品化环节影响企业的政策条款，也会影响政府，或者在转移转化环节影响企业。

4）规则4、7、9、10显示应用研究、转移转化、商品化和政府之间的关联程度大，说明在应用研究、商品化环节影响政府的政策条款，也会在转移转化环节影响政府。

5）规则6、18显示基础研究、科研机构、应用研究、企业间关联程度大，说明在应用研究环节影响科研机构和企业的政策条款，也会在基础研究环节影响两者。

6）规则12、13显示企业、商品化、转移转化、环境型间的关联程度大，说明在转移转化和商品化环节作用于企业的政策条款大多會使用环境型政策工具。

7）规则2、11显示政府、基础研究、应用研究和转移转化间的关联程度大，说明在基础研究和应用研究环节作用于政府的政策条款，也会在转移转化环节作用于政府。

4.5 政策内容特点的总结

4.5.1 从政策的整体结构来看

《若干意见》的政策内容涉及主次要分析类目的所有子类目，说明《若干意见》是一项内容涵盖各个创新环节，面向政府、企业和科研机构，采用环境型、供给型和需求型政策工具的全面性创新政策，同时也是一项综合性的指导性文件，体现了“全面创新”的政策目标。

政策条款的聚类分析发现，《若干意见》的内容有10个大类，这些大类所涉及的政策分析类目侧重点不同，说明《若干意见》中条款具有一定的针对性。《若干意见》的关联分析发现，该政策在不同创新阶段，针对不同的政策对象会采用特定的政策工具，可见《若干意见》的政策条款具有一定的系统性，体现了“遵循规律”的政策目标。

4.5.2 從政策的具体内容来看

《若干意见》中的政策条目侧重基础研究和应用研究。说明国家重视基础研究和应用研究在创新驱动发展中的作用，同时也说明了基础研究和应用研究是创新驱动发展的关键支撑。企业是该政策的主要作用对象，且涵盖整个创新链过程，说明企业是创新和实现创新驱动发展战略的主体，这种主体地位在《若干意见》中得到了很好的体现，也体现了该政策对企业在实施创新驱动发展战略所起作用的重视，体现了“坚持需求导向”的政策目标。使用环境型和供给型政策工具作用于企业，也说明了该政策一方面，通过资金、技术等各种资源的供给来推进企业的创新活动;另一方面，也为企业创造有利的政策环境，间接推进创新活动。

《若干意见》中，在不同的创新环节采用不同的政策工具作用于科研机构和企业，例如有关科研机构的政策措施涵盖基础研究、应用研究和转移转化环节，以环境型政策工具为主。说明国家重视政产学研创新，利用政策引导来实现高效政、产、学、研的一体化创新体系的构建。

最后，《若干意见》中，同时作用于企业和政府的政策条款，多涵盖应用研究、转移转化和商品化环节;作用于政府的政策条款，在同时涉及基础研究和应用研究或涉及应用研究和商品化环节的政策条款，也会涉及转移转化环节。同时作用于企业和科研机构的政策条款，往往涉及基础研究和应用研究环节。在转移转化环节使用供给型政策工具的政策条款的政策对象多为政府或科研机构。在转移转化和商品化环节作用于企业的政策条款大多会使用环境型政策工具。

5 结果与讨论

根据科技智库对创新政策研究需求的两个方面：提高面向政府的政策评估反馈和面向科技工作者的政策服务。本研究结合创新链相关理论，提出以满足科技智库对创新政策研究为目标的政策内容分析框架。该框架以创新活动环节为主要政策分析类目，以政策作用对象和政策工具为次要分析类目，以社会网络分析为工具。之后，提出该框架下开展政策内容分析的流程及方法。最后以《若干意见》为例进行实证分析，以期验证基于创新链构建的创新政策内容分析框架的可行性和有效性。实证结果显示该框架可以把握政策内容结构特点，分析政策结构的合理性，分析政策内容与政策目标的一致性，满足对政府的政策评估反馈;可以把握政策内容的侧重点，提供面向不同科技人员的有针对性的政策服务。

创新政策内容的分析是一个比较主观的过程，需要对政策制定背景、目标等诸多要素进行综合考虑，单纯依赖机器处理得出的政策结果可能会存在偏颇。同时，政策的解读受研究人员的知识结构和背景影响较大，因此，如何将机器学习与主观定性分析有机结合对政策内容的全面、准确把握是未来的主要工作。

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