社区矫正检察监督的实践考察与完善

摘 要：对社区矫正工作的检察监督是开展社区矫正工作的重要组成部分。做好社区矫正检察监督工作，对保证社区矫正等非监禁刑罚依法公正执行，预防和减少社区服刑人员重新犯罪，防止矫正对象脱管、漏管，促进社会和谐具有重要现实意义。从实践来看，检察机关开展社区矫正法律监督工作在制度层面及运行规范方面存在没有明确具体的法律规定、检察机关的自身定位不准、对社区矫正法律监督重要性认识不到位、检察监督的方法单一及缺乏力度等问题。对此，可以通过制定专门的社区矫正法律法规，规范社区矫正检察监督运行机制，保障社区人员的权利等方面予以完善，发挥社区矫正检察监督的作用，保障社区矫正工作法治化。

关键词：社区矫正 检察监督 工作机制 法治化

一、社区矫正检察监督概述

（一）社区矫正检察监督的概念

社区矫正检察监督，一直没有一个完整的统一的定义。理论界和实务界分别从各自的角度都对其进行过界定，也都有一定道理，但均不全面。笔者认为，社区矫正检察监督包括实施社区矫正检察监督的主体、客体、社区矫正实施的主体、社区矫正的对象等要素。因此，社区矫正检察监督应定义为：检察机关依据宪法赋予的权限，按照法定程序，对公安机关、审判机关、司法行政机关及其他社会团体、组织、社区志愿者在对被判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯实行社区矫正过程中的执法、司法活动是否依法、依规而进行的监督。

（二）社区矫正检察监督的内容

社区矫正检察监督主要的内容是督促司法行政机关履行职能，维护社区服刑人员权利，监督社区矫正刑罚执行活动，总的说来包括三个方面，即监督社区矫正执行部门执行工作的合法性、公正性与适当性;监督社区矫正司法工作人员的行为是否依法开展;监督社区服刑人员脱漏管情况和遵守社区矫正相关规定的情况。简单来说，社区矫正检察监督要监督执行部门、执行人和服刑人，也就是社区矫正的各个环节，从对服刑人员的审前调查评估到终止服刑。

1.审前调查评估环节的监督。审前调查评估是社区矫正的一个重要环节，是要对拟适用社区矫正的罪犯进行的社会调查，这一环节在实践中存在诸多问题，司法行政机关执行活动比较混乱，容易松懈对服刑人员的审查和管理，同时容易发生司法机关的权力滥用。对此，检察机关一是加强对社会调查评估报告的有效性、合法性、时效性监督，审查调查人员是否需要回避、报告形成程序的时限;二是对法院是否采用社会调查评估意见进行法律监督，人民法院如未采用调查评估意见或者在法定时间内未收到调查评估意见就作出裁判的，应当让其说明理由。

2.交付执行环节的监督。交付执行阶段是社区矫正中最重要也是问题最大的一个阶段。具体来说，一是对交付执行环节进行监督，包括监督交付执行的相关法律手续是否齐全，是否及时，是否存在因交付不及时造成漏管的现象;二是对日常矫正工作进行监督，重点监督社区矫正机构管理和教育帮扶活动是否合法，是否发生脱管，是否侵犯社区服刑人员的合法权益;三是对矫正教育活动进行监督，对开展分类分段教育、心理矫治及参加改造学习、活动进行监督;四是对社区服刑人员的奖惩进行监督，监督社区矫正机构适用的表扬、立功、重大立功、警告等是否合法。

3.执行变更环节的监督。执行变更阶段主要是针对暂予监外执行罪犯暂予监外执行条件消失后是否依法及时收监，是否对违反法律法规的暂予监外执行罪犯依法给以处罚进行监督。具体来说;一是对提请减刑案件进行监督，检察社区矫正人员是否符合减刑条件，提请、裁定减刑程序是否符合法律规定，是否存在应当提请减刑的社区矫正人员却未依法提请加强对被提请、裁定减刑的社区矫正人员的案卷材料审查，派员参见法院庭审，发表检察意见;二是对司法行政机关提出的撤销缓刑、假释等进行监督，对提请程序是否合法，符合法律规定应当撤销缓刑、假释而没有提请的，也应当进行监督，向司法行政机关提出检察建议或者纠正违法意见，对司法行政机关提出收监执行的事实是否清楚、程序是否合法进行监督;三是对查找和追逃脱漏管犯进行监督，实践汇总存在法院撤销缓刑、假释、暂予监外执行后罪犯收监执行难的问题，应监督公安机关及时上网追逃。

4.终止执行环节的监督。终止执行阶段是社区矫正最后的环节，是社区服刑人员重新走向社会的最后一道关口，检察监督主要是要维护社区服刑人员的合法权益，对执行机关是否对执行期满应当释放、解除管制、恢复政治权利，或者执行期间死亡的监外执行罪犯依法按期履行相关手续进行监督，保障社区服刑罪犯的合法权益免受侵犯。[1]

二、我国社区矫正检察监督存在的问题——以P市的情况为视角

（一）检察机关监督社区矫正缺乏明确具体的法律规定

虽然《刑法修正案（八）》和《刑事诉讼法》明确规定了社区矫正制度，但规定都是概念性的，没有实际可操作性，在工作中不能直接运用。实践中发挥主要作用的还是“两高两部”联合发布的有关文件和各地制定的一些规范性文件。目前来看，每一个地方的社区矫正机构都有一套自己机构的社区服刑人员记分考核规定和奖惩制度，而这些规章制度是评价社区矫正执行效果好坏的重要标准，但这些规章制度的制定属于社区矫正机构的内部行为，是否在检察监督范围内，法律无明确规定，容易造成执法人员的徇私枉法。

社区矫正机构日常监管中，因为存在可钻的法律空子，极易发生徇私枉法造成脱管、漏管。如权某案，P市刑事执行检察部门在2015年日常巡视检察某区司法所社区矫正执行环节监督检查过程中发现，社区服刑人员权某（有期徒刑2年缓刑3年），2015年年初有近两个月时间未在司法所进行社区矫正，但社区矫正档案却非常清晰地列明权某按时参加集体教育和公益劳动。经检察人员进一步调查了解，发现司法所所长于某超越职权，私自给权某请假，二人合伙导演了一部双簧，欺上瞒下，不如实向检察机关反映情况。最后，检察机关根据社区服刑人员权某及司法所所长于某的态度，依法向区司法局提出建议收监的检察建议，建议区紀检监察部门对于某进行党政纪处理。最终权某在还有2个月缓刑3年就将执行结束时被收监执行，于某被记大过处分。

（二）检察机关在社区矫正中的功能定位不准确

检察机关在社区矫正工作中的主要职能就是实施法律监督。但是根据此前发布的相关规定来看，检察机关在社区矫正工作中的定位仍旧不够准确。实践中，有很多司法行政机关，尤其是基层司法所，为了达到他们容易管理矫正对象的目的，常常邀请检察机关参与对社区服刑人员的管理，假借检察机关惩治违法犯罪职能，以形成对社区服刑人员的威慑，检察机关这方面工作做多了，就偏离了本身的法律监督职能。

P市检察机关刑事执行检察人员在巡视检察某县司法所期间，发现社区服刑人员王某某（暂予监外执行人员）因抢劫犯罪被法院判处有期徒刑13年，后因病被法院决定暂予监外执行。但王某某暂予监外执行期间，对自己的疾病不予治疗，检察机关派员监督司法行政机关带他到鉴定机构进行鉴定时，还不配合。該种情况下，检察机关刑事执行检察部门立即依法提出建议收监的建议，后经司法行政机关提出建议，法院最终作出收监决定。该案中，检察机关充分行使监督职能，实现了检察监督的预期目标。

（三）对社区矫正法律监督重要性认识不到位

检察机关对社区矫正法律监督的重要性认识不到位，导致对社区矫正检察监督队伍建设和机构设立存在不足，表现在：一是人员配备不足的问题突出，以P市为例，市级检察机关刑事执行检察部门仅有5人，部分区（县）检察机关还没有设立专门刑事执行检察机构，或者虽设立机构，但配备的人员均为兼职，对于开展社区矫正检察监督显得心有余而力不足;二是专业化水平还有差距;三是责任压力过大造成队伍不稳定。

社区矫正的各个环节，均需要检察机关的监督，否则在执法和衔接环节，执法人员极易发生徇私舞弊的问题。如，P市某县被告人赵某（其户籍所在地为某县，其父母居住地为某县，其居住地为A市某区，无业），因轻伤害犯罪法院拟作出缓刑判决。被告人提出其未婚父母都在某县，经法院核实情况属实。法院裁判前委托某县司法局对其进行社会调查评估，可该县司法局将调查评估指派被告人父母辖区司法所李某进行社会调查时，李某以赵某居住地不在某县，不应由本司法所进行社会调查及以后矫正监管为由，准备提出不予社会调查意见。赵某父母通过关系找到李某，送给李某10000元后，李某展开社会调查评估，没用一天时间就提出了同意适用非监禁刑的意见。之后赵某经法院审判后顺利到该司法所接受社区矫正，还时不时地请李某吃饭，以图给予照顾。P市刑事执行检察人员巡视检察过程中发现这一情况后，以查处职务犯罪的方式传讯李某，很快李某供认了利用司法行政人员职务上的便利，收受他人财物，为他人谋取利益的行为。

（四）检察监督方法单一且缺乏力度，影响监督效果

实践中，检察机关只能通过审查相关法律文书、找社区服刑人员谈话、实地检察社区矫正执行机关、随机参与社区矫正教育活动等方式，对社区矫正工作进行监督，而这些监督手段往往会流于形式，检察机关对监督过程中发现的苗头性违法问题，由于尚未到立案查处的程度，只能向被监督单位提出纠正违法或检察建议，这些监督措施显得过于单一，缺乏刚性，没有相应的法律约束力和执行力。[2]

缺少社会调查评估报告的有效性、合法性、时效性的监督，易引发审查调查人员在报告形成过程中徇私枉法。如谢某案，2014年P市社区服刑人员谢某因犯组织领导传销罪被法院判处有期徒刑3年缓刑3年。P市刑事执行检察部门巡视检察时发现，谢某所在的社区矫正机构是P市P县B司法所，但其本人及其近亲属均不在此地居住，社区矫正地点不合法。通过调查发现，谢某能在P市P县B司法所进行社区矫正，是谢某通过请托关系，让P县B司法所工作人员违反《社区矫正实施办法》相关规定为其违规办理的审前评估手续，在日常监管中脱管、漏管，最后被公安机关刑事拘留、取保候审的严重后果。P市刑事执行检察部门在发现违法行为后，立即建议法院撤销谢某的缓刑，予以收监，并追究了徇私枉法的司法所工作人员的责任。

三、完善社区矫正检察监督的对策

（一）完善立法

1.制定专门的社区矫正法律法规。实践证明，检察机关对社区矫正法律监督的顺利实施，必须依托于社区矫正自身法律制度的完善。当下应立足国情，吸收借鉴其他国家社区矫正立法的成功经验，结合社区矫正试点工作开展的实际情况，修改目前相关法律规定，制定一部与《刑法》《刑事诉讼法》《刑事诉讼规则》相配套、相衔接的《社区矫正法》，来调整监禁和非监禁执行活动中的权利义务关系，对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、保障体系、工作程序及社区矫正机构设置和人员配备、职责、权利义务、执法监督、法律责任等方面作出明确规定，特别要明确公益劳动、日常奖惩等矫正措施的法律性质，解决社区矫正检察监督法律依据不足、监督主体模糊等问题。[3]

2.完善社区矫正法律监督的规定。出台与《社区矫正法》相配套的检察机关对社区矫正进行法律监督的实施细则，明确检察的内容、方式、程序，做到社区矫正检察监督工作规范有序，从根本上解决社区矫正活动中检察监督法律位阶不高，监督工作力度不大等问题，为社区矫正工作提供强有力的法律支持。在出台社区矫正调查、评估、救济、奖惩等相关制度的同时，还要制定配套的社区检察监督实施办法，使社区矫正检察监督真正做到有法可依、有法必依。

（二）规范社区矫正检察监督运行机制

1.综合运用检察权。首先是调查知情权。调查权对于检察机关履行法律监督职责而言，具有根本性和基础性的功能，是检察机关其他各项职权有效形式的前提和基础。其次是社区矫正建议权。社区矫正建议权是人民检察院量刑建议权的延伸，检察机关对于情节轻微、人身危险性较小、符合社区矫正适用条件的犯罪嫌疑人，可以提出社区矫正量刑建议。最后是检察建议权。检察建议是我国检察机关履行法律监督职能的重要手段。在社区矫正工作中发现的问题，检察机关通常可以采取纠正违法或检察建议两项法定监督手段予以纠正。具体而言，检察机关可视发现问题的性质及严重程度，采取不同的监督方式予以纠正。

2.创新监督机制。首先，深入社区实行驻地监督。积极参与社区矫正的各类培训、集中教育活动，对社区矫正对象的管理、教育矫正、考核奖惩活动进行全方位检察监督，及时了解掌握本地区社区矫正工作开展情况，对社区矫正的派驻监督实行尝试。其次，推行约见检察官谈话制度。在加强检察监督的同时，积极推行约见检察官谈话制度，专职检察人员要做到对社区服刑人员进行走访、谈心，了解他们的生活状况、居住情况、活动范围等，有针对性地做好转化工作。再次，完善沟通协调机制。一是加强各业务部门特别是刑事执行检察部门与公诉部门之间的协作配合，形成监督合力;二是上下级检察机关形成监督合力;三是加强异地检察机关之间的沟通、协调配合，横向拓展监督领域，有效防止异地执行的社区矫正人员的脱管、漏管问题。最后，就检察系统外部来讲，一是建立健全社区矫正工作联席会议制度，公检法司四方联席会议每季度召开一次，遇有重要事项可以临时提议召开;二是建立联合检查指导、考核评价机制，建议以检察院、公安局、司法局组成联合检查组，每年至少两次对社区矫正工作进行联合检查，总结经验，分析问题，提出整改措施;三是建立撤销缓刑、假释和收监执行协作机制，明确撤销缓刑、假释和收监执行的工作流程和公检法司各部门的职责。

3.加强机构设置。首先，建立健全社区矫正检察监督机构及工作机制，保证有专门机构负责社区矫正检察监督。实践中，社区矫正检察监督方式是定期专项检察和日常随时检察相结合，即巡回式检察监督模式，但是弊端很多。[4]其次，成立社区矫正工作领导小组。以政法委牵头、法院、检察院、公安局、司法局等相关单位为成员的社区矫正工作领导小组负责协调处理社区矫正工作中的重大问题，并督促协调本地区社区矫正的各项日常工作，为社区矫正工作的规范、有力开展，提供坚强的组织保障。再后，保障社区矫正检察监督的人员、经费、装备。最后，加强信息化建设。检察机关可以联合公安机关、法院、司法行政机关，建立公检法司共享的社区矫正执法信息平台。通过信息平台可以便捷地浏览所在区域所有社区矫正对象的资料，同时做到社区矫正对象法律文书的送达、交接、刑罚执行的变更，重要情况的通报等网上和书面同步进行。

（三）保障社区服刑人员的合法权利

对外检察机关作为独立的监督者，在被矫正人权利受到侵害而又无法在矫正机构处得到救济处理时，检察机关可以直接受理被矫正人的申诉;在矫正实施过程中矫正机构不作为或者乱作为而侵害了被矫正人的合法权利时，检察机关可以发出纠正违法通知书或者检察建议督促矫正机构更正，乃至追究矫正执行人员渎职的刑事责任;在被矫正人权利受到其他社会人员的违法侵害时，检察机关可以督促公安机关等相关部门及时查处。

对内应建立对检察人员的激励和约束机制，有利于提高检察人员的工作动力，以绩效考评和责任追究机制促进法律监督责任制的有效落实，最大限度地调动检察人员的工作责任心与积极性，提高执法水平与能力。为此，要建立健全监督不作为问责制、监督过程问责制和监督绩效考评机制。

（四）创新社会管理实现社区服刑人员的再社会化

1.设立社区矫正人员处遇等级分配制度。为了使社区服刑人员更好的接受矫正、融入社会，可以对社区矫正对象应当分“严格管理”“普通管理”“宽松管理”三个等级进行矫正，每一等级的管理对象与处遇不同，三个处遇等级可以根据矫正对象的改造表现进行动态升降调整。

确立社区矫正累进处遇制度后，检察机关应当侧重加强对社区矫正严格管理对象的改造活动以及社区矫正机构相应的监管活动进行监督，突出社区矫正检察监督重点。一方面，检察机关应当对辖区内所有社区服刑人员普遍监督的基础上，重点开展对严格管理对象的检察监督。原则上，每月应对严格管理对象进行一次全面检察监督，每3个月对普通管理对象进行一次检察监督，每半年对宽松管理对象进行一次检察监督。另一方面，检察机关对社区矫正内容和程序的检察监督也应依据社区服刑人员处遇不同而轻重有别。

2.协助司法行政机关对社区服刑人员进行教育矫正。坚持教育挽救为先，不断延伸检察监督触角，参与社会管理，促进有关部门和基层组织不断提高对社区服刑人员的帮教质量。建立入矫检察谈话制度。这项制度主要针对第一次被纳入社区矫正的未成年人或老年人、从外省回到户籍地执行的社区服刑人员、曾多次受过行政刑事处罚不知悔改的人员及有困难人员，开展法治宣传。针对矫正机构工作人员法律知识欠缺的问题，检察机关应积极参与司法矫正机构组织开展的社区服刑人员集中教育、个别教育活动，督促他们遵守监外执行和社区矫正方面的法律法规，促使他们真诚悔罪，接受矫治，加强自律。

3.主动帮困扶助。国外社区矫正更加注重解决社区服刑人员的生活困难，侧重培养罪犯的生活能力，来达到刑罚目的，例如，日本“更生保护”“保护观察”制度。而我国也在这方面进行了有益的探索，如上海市浦东新区人民检察院为解决社区服刑人员就业困难，主动走进社區、街道、企事业单位，并与街道、企业共同研究制定社区服刑人员再就业方案，同时建立了岗位培训技能等制度，让社区服刑人员刑满释放后顺利回归社会。

在这些实践的基础上，检察机关应进一步完善帮困制度。一是建立预约咨询机制，为刑满释放的社区服刑人员提供咨询帮助，解决这类人员的困惑，消除社会不稳定因素;二是建立法制教育宣传机制，设立法律宣传、咨询服务等机构，普及法制教育，以此提高国民的法律意识，消除对社区服刑人员的歧视;三是建立物质保障机制，针对社区服刑人员家庭条件差、暂时无法找到工作影响正常生活的，通过结合地方开展的大走访、“走亲戚·在行动”等活动，给予适当的物质保障，并及时帮助联系工作，解决其后顾之忧，防止其因对生活失去信心，再次走上犯罪的道路。

注释：

[1]参见陈勤：《社区矫正中的问题与监督对策》，《人民检察》2006年第20期。

[2]参见钟文华、王远伟：《社区矫正检察监督研究》，《中国刑事法杂志》2010年第11期。

[3]参见范艳利：《从新刑事诉讼法谈检察机关对社区矫正的法律监督》，《监所检察指导》2013年第1期。

[4]参见王岩、沈群慧、刘勇：《基层社区矫正检察监督之现状分析——以江苏沛县为例》，《中国司法》2013年第10期。