党内法规完善的保障机制刍论

张显伟　张聪锐

摘 要：受多种主客观条件制约，目前，党内法规与国家法律尚存在着冲突情形。可以从完善确保党内法规制定科学化的机制、补足党内法规制定民主化的机制、建构党内法规清理和评估机制、落实党内法规的违宪性审查机制等方面严格把关党内法规的制定程序和规定内容，着力避免党内法规与国家法律冲突情形的发生。

关键词：机制;党内法规;保障

一、完善党内法规制定科学化的机制

虽然社会规范形式是主观的，但内容应该是社会现实的反映和表达。针对法律规范的创制应遵循科学性原则，马克思曾指出：“立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律.而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中”， [1]党内法规虽然有别于国家法律，但是作为社会规范的一种，其制定也应该遵循科学化基本原则，绝不能主观随意、任性设定规范的内容。只有从实际出发，实事求是，制定出的党内法规才能够得到党内成员的真心拥护和切实贯彻执行，才能实现该党内法规制定的目的，从而籍助党员的模范带头作用和领导作用，对国家社会生活起到引导、规范等社会效果。违背科学性的党内法规一如违背科学性的国家法律一样是根本无法真正实施和实现的。我国《立法法》第六条明文提出了“立法应该从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”，“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，这些关乎立法科学性的要求，在党内法规制定的时候一样需要严格遵守。

经过多年实践，我国党内法规的制定在科学性原则的实现方面作出了很多举措，但是，客观说相对于立法科学性原则而言，目前在我国党内法规制定的条例中尚没能完全将实践检验、行之有效确保规范制定科学性原则实现的措施、作法固定化、立法化。笔者认为应该将实践中行之有效的确保党内法规制定科学化原则实现的作法、措施进行认真梳理、总结、加工，使之上升为规范性文件条款，以明确地规范党内法规的制定。另外，笔者认为，我国立法工作相对于党内法规的制定而言，实践训练相对较频繁、规律，因此经验和教训积累得相对较多，2015年修正后颁行的《立法法》对立法科学性原则的实现设置了机制。比如从立法的程序上设置保障，保证立法的科学性：加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。笔者建议党内法规的制定也可以参照国家法律制定中科学化原则实现的作法，以更好地保障党内法规制定的科学化。

二、补足党内法规制定民主化的机制

党内民主是我党的一贯优良传统，所谓党内民主一般意指各党员和所有党的组织的意愿、主张的充分表达以及各党员个体和党组织的积极性、创造性的完全发挥。现行《中国共产党党章》规定：“坚持发扬党内民主，集中全党智慧”，指出：“中国共产党所有党员不论其职务高低，都享有党章规定的权利并应履行党章规定的义务”，“党的各级领导机关应由选举产生、党的各级委员会均实行集体领导和个人分工负责相结合、党内讨论决定问题实行少数服从多数的民主集中制原则、任何党员都有权了解和直接参与党内事务的权利”，这些规定较好地保障了党内民主的实现。无容置疑，党内法规的制定是党内事务之表现形式，党内法规的制定理应坚持民主原则。2013年颁行的《中国共产党党内法规制定条例》是现行规范党内法规制定的规范性文件依据，在该规范性文件的第七条明确了制定党内法规应当遵循的基本原则，其中第六项对党内法规制定的民主化原则予以明确规定，即党内法规的制定应该“坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一”，同时《中国共产党党内法规制定条例》还将党内法规制定应坚持的民主化基本原则在党内法规制定的程序中予以明确，以期实现党内法规制定的民主化，《中国共产党党内法规制定条例》第三章“起草”第十六条明确规定：“起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。必要时，调查研究可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展”，第十九条明确规定：“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式”，这些规定使党内法规制定的民主化原则较好地得到了保障。但是，客观地说，仅仅依靠《中国共产党党内法规制定条例》是很难完全实现党内法规制定的民主化原则的，现行的《中国共产党党内法规制定条例》仅仅三十六条，对党内法规制定的重大问题均进行了粗线条规定。但是法规制定的民主化原则的实现有赖于一套精细的张扬民主因子的规则才可以实现，民主需要依靠党内生活的民主、党内议事的民主、党内表决的民主、党内决策的民主等诸多精细的民主规则设计才可以真正确保，否则民主也可能停留在形式上。我们党一直坚持党内民主，同时将民主原则贯穿于国家、社会治理中，具有丰富的民主经验和民主训练，应该讲这些民主经验转化为具体、细致的民主规则，并在党内法规的制定中予以落实。笔者认为，目前应该将这些党内法规制定的民主形式方面规定更进一步精细化，比如关于党内法规制定的座谈会召开机制、论证会举行规则等等，总之，使党内法规制定的民主化粗线条规定进一步细化，使之成为具有操作性和指导意义的具体规则，才可以更好地确保民主化原则落地实现。

相对于党内法规制定的民主原则实现而言，我国国家立法的民主原则实现其保障机制更明确。《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这一规定表明，立法的内容应当体现和反映民意，在立法过程中应当充分发扬民主，保障人民通过多种途径参与并监督国家的立法活动。 针对立法主体的民主性、立法内容的民主性和立法程序的民主性这三方面基本内容的实现，在长期的立法实践中已经外化为具体的规则、技术或者技艺。以立法主体的民主性为例。人民是立法的主体，立法权从根本上来说属于人民，由人民行使，为了确保立法权由人民行使，我国宪法、人民代表大會组织法等明文规定了立法机关及其组成人员需经民主程序产生。人民有权对自己选出的公职人员进行监督和罢免。目前在机制上有一套行之有效的人民代表选举规则，也有人民监督和罢免自己选出的代表的一套机制，较好地保障了立法主体成员构成能够体现民意，实现民主。再比如，在地方立法方面，近年来各地探索、创新，在民主化原则实现方面有多种举措，不少举措已经总结为地方立法规程，比如地方立法听证制度，“立法听证制度，是指立法主体在立法过程中，听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度，”[2]中外学者对立法听证制度的作用的阐述十分丰富。美国学者D·杜鲁门认为立法听证制度的作用主要包括：一是从政策和技术上向委员会就法案的条款、名词等作出正确的解释;二是作为传播手段向公众灌输法案的内容;三是通过听证会这一安全阀为公众提供缓和冲突及解除困扰的手段。立法听证制度的这三项作用被公认为三大功能：解释功能、传播功能和安全阀功能。[3]我国有学者认为立法听证的作用主要可概括为：第一，协调立法矛盾。第二，加强立法的民主化。第三，实现立法程序的科学化。第四，加强政治沟通。[4]还有学者从价值性及技术性两个层面对立法听证制度的功能进行了阐述，认为立法听证制度的价值性功能包括扩大公民参加、加强直接民主;加大信息传播、实现透明立法;关注利益协调、促进社会公平。技术性功能包括降低政治争议、力求规范立法;技术专家相助、以便理性立法;加强职权行使、增进立法效率。[5]毋容置疑，上述学者们的阐述是深刻的。笔者认为立法听证制度或者该极具有操作性的机制很大地使得立法民主性原则得以实现。目前我国不少省市颁行了地方立法听证条例，使得地方立法听证有规可循，如《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》、《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会立法听证条例》、《吉林省人大常委会立法听证规则》、《内蒙古自治区人民代表大会法制委员会立法听证规则》等等。笔者建议党内法规的制定也应该借鉴确保在国家立法和地方立法民主性原则实现的机制，精细设计党内法规制定民主化原则落实的机制。

三、建构党内法规清理和评估机制

党内法规的清理和评估机制是党内法规科学理性、始终与时代同步的保障机制，没有这一保障机制，制定时再科学、再民主的党内法规也不可能永久保持正确性和始终契合社会发展的实际。只有党内法规始终永葆正确、理性，始终与经济、社会、文化的发展相适应，其自身才是一个完美匹配的整体体系，其与国家法律冲突的可能性才会降低到极小程度。我国现行法律制定、修改、补充、废止、适用过程中，亦即国家法律运行过程中已经逐渐形成了法律清理和评估的机制，在地方立法中法的评估机制已经有了地方性规范，地方立法评估的实践已经展开有十余年历史，笔者认为可以借鉴法律清理和评估的经验做法和规则设定，建构党内法规的清理和评估机制。下面针对法律清理和立法评估简单作以介绍。

法的清理价值明显。其一，可以保证法与经济社会同步发展。法律作为上层建筑现象，是经济基础的反映同时也必须服务于经济基础。经济基础不可能不随着经济的发展而发展，因此当经济基础发生了变化，法律也必须相应地发生变化，已经颁行的法律理应该废的废、该改的改、该立的立，只有如此才能更好地适应经济和社会发展的需要，跟上时代的节拍。法只能随着社会的发展而不断地制定、补充、修改和废止，才能与社会发展相协调相适应。而要决定在某一领域内制定补充、修改和废止哪些法律，其基础和前提是对该领域的现行法律、法规进行全面系统的清理，亦即摸清现有立法的家底，如果家底不清则就无法确定哪些法律仍然是适合社会需要而可以继续有效的、哪有法律存在严重问题或者与社会严重脱节而不得不废止的、那些法律已经不完全适合社会需要而需要着手修改抑或补充完善的;其二，法的清理是保证法有效执行、使用和遵守的基本举措之一。无容置疑，法律能够得到有效的执行、使用、遵守，与法律规范的好坏有着十分之间的关系，如果一部法律的内容陈旧过时，严重脱节了经济社会发展的现实，人们将不愿意执行、适用、遵守，既使采取采用强制手段，迫使人们执行、适用和遵守，其付出的社会代价也是很大的，也一定是不利于经济社会的发展和对经济和对社会关系的有效规范。如果不同的法律部门之间或同一法律部门不同法律之间相互矛盾、冲突，就会出现所谓法律打架的问题，就必然会造成人们的行为无所适从，因此通过法律清理有利于实现有法可依、执法必严，违法必究、执法必公，可以维护法律的权威，确保法治国家的顺利建设;其三，法的清理是促进中国特色的法律体系和谐与统一的重大举措，正如有学者所谓：“一国法律体系中的不同一部门法律之间，同一法律部门内部各个法律文件是有不同国家机关，在不同时期根据当时的实际情况制定的，因而在立法目的、具体内容、结构形式等方面不可避免的会存在矛盾冲突”，[6]这种难以在立法时避免的冲突或者不可能不有的冲突，通过清理能够被及时发现，进而针对性采取对策，启动法的创制、修改、补充或者废止机制，以消弭不同法律部门之间或者同一法律部门之间的矛盾和冲突，进而实现了国家法律体系的统一和谐。

现行《立法法》第三十九条对立法前（表决前）评估机制予以规定，该法第六十三条对立法后评估机制予以规定。尤其重要的是，在长期地方立法实践中，地方立法评估机制已经大多数省市正式建构并真正实施。相对于国家法律的清理和评估而言，党内法规的清理和评估经验积累还不足。新中国成立以来，尤其是国家实行改革开放30多年来，我国的经济、文化、生态环境和社会发生了举世公认的巨大变化，适应时代发展，我们党的党内法规的制定、修改活动也加快了进程、提高了频率，这是加强党的制度建设所必须的，也是我们党能够正确领导国家、引导社会所必要的，改革开放以来我们党在各个历史时期制定了大量的党内法规，这些党内法规随着国情、社情和党情的变化，目前为止，到底哪些党内法规已经同现在的实际情况不甚完全适应，有滞后于时代之嫌，我们尚没有认真、全面的进行过清理、整理，正如有学者所谓：“目前党内法规到底有多少，哪些仍然适用，哪些已经同现行的宪法法律产生了抵触，这些都需要对党内法规进行全面的清理评估”。[7]

虽然在2012年中共中央办公厅颁行了《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，该意见较好地引导规范了党内法规的清理。2013年5月27日通过的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对党内法规的清理与评估作出粗线条设计，但是客观说党内法规的清理、评估尚不可说已有科学、规范的清理机制，笔者认为，应该在党内法规清理实践经验基础上，借鉴国家法律清理和评估机制，建构党内法规的清理机制和评估机制，确保党内法规契合国情、反映民意，同时与时代合拍。

四、落实党内法规的违宪性审查机制

无容置疑，党应该在憲法和法律的范围内活动。2013年5月颁行的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（下简称《备案规定》）对于推进党的建设制度化、规范化，提高党科学执政、依法执政水平，意义重大。《备案规定》党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查、通报等提出了具体要求，《备案规定》第十四条明确规定：“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”，客观说，党内法规备案审查机制与国家法律备案审查机制之衔接联动机制的建构，可以做到党内法规的有备必审和有错必纠，从而维护了党内法规与国家法律的统一协调与和谐。但是，客观说我国党内法规的备案审查实践践行较短暂，经验累积尚不足，同时关乎党内法规备案审查的具体机制《备案规定》并没有作以设计和安排，可以说我国党内法规的备案审查工作在落实方面还缺乏精细的保障措施。2011年5月，全国人大常委会借鉴发达国家成功的法治经验，建立了全国人大常委会法规备案审查室，该工作室不仅负责法规备案，更重要的是审查下位法和上位法尤其是宪法的冲突和抵触。全国人大常委会法规备案审查室现有编制20余人，隶属全国人大常委会法制工作委员会，是与国家法室、行政法室、刑法室、民法室等并列的局级单位。按照《立法法》规定，对于法规的审查权仍由各专门委员会行使，由国务院、最高人民法院、最高人民检察院、地方人大、中央军委五大机构提出审查要求，由社会上的公民、法人、其他社会组织提出审查建议。法规审查备案室所承担的职责是对这些审查要求与审查建议进行先期研究，确认是否进入启动程序，然后交由各专门委员会进行审查，这项工作原来由秘书局负责，现在交由专门成立的机构负责，这表明对法规的违法违宪审查工作更加明确，力度加大。正如有学者所言：“法规审查备案专门机构的设置，使违法违宪审查进入规范化、可操作化渠道，同时更具刚性，这意味着真正意义上的违宪审查，成为一种可能。”[8]不可否认我国所设立的备案审查制度存在着天生缺陷，学界对此论述颇多，笔者无意展开讨论。目前学界针就我国现行的违宪违法审查机制建构进行了理论探讨，我们应该在我国备案审查实践经验的基础上，借鉴西方法治发达国家违宪违法审查机制，建构自己的科学理性的违宪违法审查机制。毫无疑问，国家法律违宪审查机制和党内法规违宪审查机制的科学设置及其实践践行，以及二者衔接协调机制的真正构建与实施，一定可以极大地避免党内法规与国家法律的冲突。

[参考文献]

[1] 《马克思恩克斯全集》（第一卷），人民出版社1960年版，第183页。

[2]吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第509-510页。

[3]周伟：《完善立法听证制度研究》，载《现代法学》1999年第6期。

[4]周旺生.立法学[M].北京：北京大学出版社，1988：193.

[5]彭宗超，薛澜，阚珂：《听证制度——透明决策和公共治理》，清华大学出版社2004年版，第39页。

[6]罗传贤：《立法程序与技术》，台湾五南图书出版公司2009年版，第211页。

[7]董业东：《党内法规与国家法律的衔接协调》，载《中共山西省委党校学报》2016年第3期。

[8]张琳琳：《党内法规体系建设的法治路径》，载《学术交流》2015年第6期。