“智能+”时代的政府治理探究

周超

[摘要]建设人民满意的服务型政府，是国家治理体系和治理能力现代化的重要目标，党的十九大对新时代政府职能的转变和公共服务体系的发展与完善提出了新的要求，2019年政府工作报告中也首次出现了“智能+”这一概念。本文通过介绍“智能+”时代人工智能有关内容，分析了“智能+”时代下政府治理所面临的机遇和挑战，并对“智能+”时代下的政府治理思路进行了探究。

[关键词]智能+;人工智能;政府治理

在2019年政府工作报告中首次出现了“智能+”这一概念，相比于2015年政府工作报告中首提的“互联网+”，“智能+”体现了基于数字革命的人工智能技术对社会的全新赋能。如果说“互联网+”解决的是信息通联、关系重构的问题，“智能+”解决的则是升级优化、提高效率的问题。“智能+”的提出，说明作为国家战略的人工智能，逐渐成为加速经济结构优化升级、促进产业融合的重要技术，将会对人们的生产和生活方式产生深远的影响。

一、“智能+”时代的人工智能

人工智能（ArtificialIntelligence），英文缩写为AI。它是研究、开发用于模拟、延伸和扩展人的智能的理论、方法、技术及应用系统的一门新的技术科学，是研究使计算机来模拟人的某些思维过程和智能行为（如学习、推理、思考、规划等）的学科，主要包括计算机实现智能的原理、制造类似于人脑智能的计算机，使计算机能实现更高层次的应用。人工智能将涉及计算机科学、心理学、哲学和语言学等学科，其范围已远远超出了计算机科学的范畴。

人工智能又分为弱人工智能和强人工智能，弱人工智能具有机器属性，是辅助人类进行工作的，弱人工智能偏重于数据分析，通过深度挖掘大数据来辅助政府进行治理，称为智慧治理，如智慧交通、智慧社区等;强人工智能则表现出一些类人属性，能以高度拟人的形态融入人类社会，它具有和人类一样的自主学习能力和思维能力，能针对不同的场景和情况做出分析判断并采取具体的解决方案，可以从事当前的绝大多数工作，强人工智能阶段的治理称为智能治理。

目前，“智能+”已经在2019年两会期间展示了它的优势，有一些代表委员就运用了智能笔记本，手写和录音的内容都可以直接被保存和检索，“开会时只需要记标题，内容就不用记了，因为全自动录在后台，而且转写成了文字”，代表如是说，这让与会者使用起来效率也非常高，感到很方便。两会期间，各大主流媒体也纷纷运用人工智能技术，助力两会报道，新华社推出AI主播“新小萌”，原型来自新华社主播屈萌，其外观效果几乎以假乱真，另国内外记者、网友啧啧称奇。人民网的AI机器人“小融”的“大脑”拥有超强的芯片系统，储备了两会新闻和各类知识，“眼睛”通过视觉算法可以分析性别年龄，支持人脸、人体跟随，“耳朵”由专用麦克风阵列构成，经过了1.5亿次唤醒的实践检验支持，能360度远近全域识别，“嘴巴”采用语音合成技术可以发出亲切的声音，“双腿”采用多传感器融合的室内导航系统，可以准确定位。“小融”既能在全国两会新闻中心和人民网大楼里播报新闻，也能和人们进行对话，还兼做起接待引领记者和代表的任务。中央广播电视台的AI机器人“小白”采集了主持人白岩松的声音，通过数据标注来标签化他的声音特点，然后结合“声音复刻”技术，通过个性化语音合成技术，形成还原说话特色的语音系统，模仿起了央视主持人白岩松的声音，还加入了一些语气词，惟妙惟肖，情感丰富，连白岩松本人都评价其“唯真性高”。

2018年10月31日，习近平总书记在中共中央政治局第九次集体学习时指出，要加强人工智能同社会治理的结合，开发适用于政府服务和决策的人工智能系统。“智能+”時代的到来，也为政府治理带来了机遇和挑战。

“智能+”时代的到来为深化政府治理变革提供了全新途径，这些年国家在政策上给予人工智能技术大力支持，取得了飞速发展。通过人工智能，可以有效控制政府规模，也能为政府节省财政支出，并提升政府运作的灵敏度。以办公自动化为例（德勤会计师事务所的数据报告显示），如果通过自动化计算机执行常规任务，预计全球在低端范围内每年可节省9670万小时的工作时间，并因此节省下33亿美元，在高端范围内每年甚至可能节省12亿小时的工作时间，并因此节省下411亿元。

二、“智能+”时代政府治理所面临的机遇

（一）提高政府决策的科学性

科学决策也称理性决策。是指在科学的决策理论指导下，以科学的思维方式，应用各种科学的分析手段与方法，按照科学的决策程序进行的符合客观实际的决策活动。科学决策的主要特点是：

1.有科学的决策体制和运动机制。

2.遵循科学的决策程序。

3.特别重视“智囊团”在决策中的参谋咨询作用。

4.运用现代科学技术和科学方法。

科学决策较之经验决策更为高级，是现代人类社会决策的主要形式。政府决策是否科学需要更多信息的支撑和全面的数据智能分析，如何获取真实、全面而有效的信息，快速准确地处理信息和有效的决策程序是做好政府科学决策的根本保证。

伴随“智能+”时代的到来，人工智能在数据分析和处理上具有突出的优势，可以为政府决策提供较为理想的信息和数据，有利于大大提高政府科学决策的质量。通过构建完善有关人工智能运用的“沙箱领域”，通过强化学习等算法，在决策程序上也能提高政府科学决策的质量。通过构建数据科学伦理责任框架，增进对人工智能技术参与政府决策的理解，进而增加政府运用人工智能技术进行科学决策的管理技能。人工智能借助大数据、区块链、精算超算术等新一轮技术应用，能更有效提升决策信息支持，并按需智能生成相应的决策方案，供决策者参考，从而极大提升政府的决策科学性，为推动政府治理能力现代化提供强大的决策智力和支撑。

（二）促进服务型政府转型

在向服务型政府转型过程中，需要政府更多地了解群众的服务需求和提供更多的服务资源。但在传统治理时期，政府由于各种资源和渠道的限制，很难获取全面的信息，也就无法掌握更多的群众需求，即使掌握了全面的需求信息，也很难提供更多的资源来满足，这些资源既包括人力资源，也包括物质资源。

在“智能+”时代，通过人工智能、大数据、物联网、VR技术可以进行全方位的信息感知和数据收集，通过对采集的数据进行分析萃取，可以精准地获取群众的服务诉求，实现政府治理向精细化发展。另外，通过人工智能可以在很多服务领域替代政府工作人员的工作，比如咨询、调查、分析等，这一定程度上节省了政府的人力资源，通过人工智能可实现在线办理，减少或免去了群众前往政府部门办事的情况，方便了群众的同时也为政府节约了服务成本。

（三）增强政民互动

在传统治理时期，由于信息传播渠道的限制，政府与公众之间较少进行有效互动，很多政策在制定、执行和监督上，给人以“暗箱操作”的质疑，由此也导致政府的公信力大打折扣。此外，政府在没有精准掌握群众意愿的前提下制定出来的政策与民众的需求不相符合，导致公众对政府的满意度降低。

在互联网和信息时代，由于舆情借助网络快速发酵，政府面对的公共危机事件和公共安全风险日益增多，加上政府官员的注意力和本领局限性所致，一些政府官员面对网络持有一种恐惧和回避的心理，进而使得他们无法准确预判所处环境，这样就造成了某种避责现象，政民关系也因此愈发难以协调和改善。

在“智能+”时代，随着人工智能技术的日渐成熟，政府借助人工智能平台可以与民众进行互动，并通过对信息和舆情的收集、监测、分析、研判、预警等工作有效地掌握群众的动态。人工智能技术一定程度上缓解了政府官员的注意力和本领恐慌压力，同时由于能精准捕捉到公众的意愿和诉求，大大提高了政府的回应性和解决问题的效率，进而有利于增强人民群众的获得感、幸福感，同时政府的行政运行过程也进一步公开透明，提升了政府的公信力和美誉度。

三、“智能+”时代政府治理所面临的挑战

（一）制度对接问题

虽然近年来人工智能已经取得飞速发展，但现实中很多政府部门由于存在着科层制的行政管理体制和金字塔式的行政等级制度，造成管理时效性滞后，尤其今后在“智能+”时代，前沿技术的应用需要政府治理具有广泛化、精准化和敏捷性，很多时候人工智能参与政府治理需要扁平化的管理模式，这是人工智能得以发挥的基础和前提，现有的科层体系是难以支撑和对接的。

（二）数据孤岛现象

数据被称为人工智能时代的石油，但仅仅孤立的数据无法发挥人工智能的数据价值挖掘作用，所以数据互通共享是人工智能能够发挥作用的基础保障。诚然，当前政府在大力打通部门之间的数据壁垒已经做了大量工作，但是目前各部门由于各自利益、信息安全、权责和技术产权的考虑，数据孤岛现象还仍然存在。

（三）意识、技术和人才局限性

当前，我国对人工智能领域的发展已经越来越重视，但是很多地方政府由于从当前利益和既得利益考量，还没有对其做到足够重视。另外，在一些领域内人工智能也存在着技术鸿沟，核心技术受制于国外。再次，许多城市在人工智能人才储备还存在短板。

（四）治理控制权的挑战

在弱人工智能阶段，人工智能由于具有机器属性，其控制权始终被人所掌握，但在强人工智能阶段，由于人工智能具有类人属性，其思维和智力和人类相似甚至相同，如果人工智能广泛以人类形态参与社会运作，在未来被赋予更多的资源控制权，从事更多的工作，加之其具有更强的数据收集、传输与分析能力和更自主的学习思维能力，人类将会更加依赖人工智能，人类社会就面临着治理控制权的挑战。就像一些科幻电影所述，如果有一天人工智能可以进化出自我意识，那么就可能存在反过来控制人类的情况，这不可不引起当前所有人类的重视。

（五）行政责任和社会伦理问题

在“智能+”时代，人工智能参与政府治理会出现如下问题：第一，责任界定问题，在政府治理过程中，是要面对很多复杂情况，在解决一些存在价值争议和制度缺陷的问题时，如果由人工智能代为分析判断处理，导致事态恶化，责任将如何界定？第二，社会伦理问题，当高度智能机器人尤其是人形机器人以人类形态大规模进入人类社会后，它们既是治理的主体，也会成为治理的自然客体，其行为自然就要受到社会伦理、道德与法制规范的制约，如何在机器人和自然人混合的社会中处理好这个关系？

四、“智能+”时代政府治理思路

（一）优化政府行政制度和流程

“智能+”时代，可以树立开放、多元和共享的治理思维，可以根据人工智能需要优化现有科层行政制度，对一些流程该精简的精简，该合并的合并，推行扁平化管理制度，切实提高行政效率，提高政府治理的精准化和敏捷性。

（二）加快数据共享

在确保核心数据安全的前提下，进一步推动各地区、各部门、各系统、各层级之间的数据共享整合，为人工智能有效地发挥作用，铺好数据基础。

（三）提高创新意识、加快人才培养和技术提升

通过举办智能大会、培训学习等形式提升领导干部的改革开放创新意识，使领导干部对人工智能提起足够重视。加快教育机构有关人工智能专业和学科的设置，做好人才培训工作，鼓励走出去。政府通过各种政策鼓励企业和研发机构开展人工智能产品开发和研究。

（四）牢牢掌握人类对政府治理的控制权

虽然人工智能可以为人类解决很多问题，但一定要从技术上制度上加以限制和防范，牢牢掌握对人工智能核心部件的控制权，可以开发有关后门程序，在必要时能够实行一键控权。

（五）完善和制定“智能+”时代相关制度和立法

要制定有关人工智能参与政府治理的相关管理规章制度，从制度上做好约束，并在一些领域试行人机结合双管理模式，对一些争议问题可以灵活掌握政策来进行处理。并通过制定有关人工智能规范条例和法律，来约束人工智能机器人在社会中的伦理、道德和法律行为。

基金项目：2018年天津市哲学社会科学规划项目，项目编号：TJSR18-008。《“三和”文化与习近平人类命运共同体思想研究》。

参考文献：

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[5]胡洪彬.人工智能时代政府治理模式的变革与创新[J].学术界，2018（4）.

[6]张铭阳.两会首提智能+，机器人“上岗当家”[EB/OL].中国网科学，2019.3.8.