英国国家公园规划及其启示

邓武功, 丁 戎, 杨芊芊, 李 泽, 赵书艺

(中国城市规划设计研究院)

英国国家公园代表了英国最美的自然和人文景观，目前共有15个国家公园，总面积为22 660 km2，占英国国土面积的9.3%，国家公园内土地大部分为私人及皇室所有。与我国国家公园类似，英国国家公园也有着悠久的人类聚居历史，其范围内有较多的城镇与乡村，15个国家公园内居民人口达44.3万人。为此，英国政府采取了多种措施保护国家公园内珍贵的自然文化资源，其中强化规划管理是最为重要的手段之一。

一、英国国家公园规划体系

(一)规划层次

英国国家公园规划层次分为管理规划、核心战略及其他专门规划。其关系如图1所示，管理规划是根本，核心战略和其他专门规划需服从管理规划；核心战略是关键，在落实管理规划的基础上更具实施性和指导性；其他专门规划是以上两层级规划的补充，根据需要编制。

图1 英国国家公园规划层次关系

1.管理规划

管理规划(有的国家公园也称伙伴合作计划)用以确定战略政策及规划框架，类似我国的自然保护地总体规划，但内容偏政策性，不落实到具体空间，规划期为15年，每年根据年度评估报告进行修订。管理规划为非法定规划，主要采用“愿景- 目标- 行动- 计划”的形式，阐述国家公园与保护管理有关的国际国内法规、战略、规划要求与现实需要，同时明确公园发展方向、目标，并为实现目标建立政策框架。

2.核心战略

核心战略是对管理规划中的核心内容进行深化和落实，类似我国的近期发展规划，但在规划深度上涵盖了我国自然保护地总体规划内容及详细规划的部分内容，规划期为5年，每年根据年度评估报告进行修订。核心战略需要符合欧盟及英国的法规要求，同时也需要与区域规划、教区规划、次区域规划等上层次规划以及地方发展规划和地方专门规划协调。

3.其他专门规划

其他专门规划是针对某项内容进行的规划，英国国家公园的专门规划涉及景观特征评估报告、土地规划、住房供应规划、能源利用规划、矿产资源保护区规划、农业发展规划、社区规划、建筑设计指南等。

(二)规划编制程序

英国国家公园规划由国家公园管理局组织编制。由于土地大多为私有，在规划编制过程中尤为强调公众参与。在规划前期国家公园管理局会与各方沟通、征求意见，规划完成后会召开公众听证会。会议为期5天，由中央社区部派监察员主持。在会议中，监察人员会广泛听取各方意见，公众有机会表述各自的意见包括反对意见。如果对规划有较大争议，听证会时间可能长达几周。最后规划监察员综合各方意见，做出规划是否通过的决定。规划通过后由国家公园管理局负责实施。公园管理局有权审批公园内的规划申请，以此来管理国家公园内的各类活动与建设[1]。一般规划申请许可会在国家公园内进行较长时间的公示(见图2)。

图2 规划编制程序

(三)与城市规划体系的关系

英国城市规划体系由国家规划政策框架- 区域规划- 地方规划- 地方发展规划构成，分别由中央、郡和地区政府分级制定。其中地方发展规划是法定规划。

国家公园管理规划与地方规划是同一层级，核心战略规划则与地方发展规划是同一层级(见图3)。国家公园规划与城市规划是一种基于法律法规的相互协调关系。由于西方社会强调契约和法治精神，这种协调基本有据可循，不会因人而异。

图3 英国国家公园规划与城市规划体系的关系

如图4所示，湖区国家公园范围内包括了坎布里亚郡下属的4个县，湖区国家公园所在地区的行政事务仍由各县政府管理，国家公园内部居民、交通、市政、垃圾处理等社会公共管理仍属各县政府，湖区国家公园管理局则对资源的保护与利用、建设项目具有规划管辖权。在编制规划时也是各县自行编制地方规划和地方发展规划，湖区国家公园独立编制管理规划和核心战略。但是两个规划要依据法律和前述的管理侧重点相互协调，不得出现相互矛盾的情况，在两个规划不同步的情况下，国家公园管理局对国家公园内的开发建设项目具有决定权。

图4 湖区国家公园与坎布里亚郡的关系示意图

二、英国国家公园主要问题及规划应对

(一)土地私有与公众利益的矛盾

近年英国国家公园每年接待游客量都超过7 000万人次，并呈逐年上升趋势。但因土地私有的原因，很多风景优美的地方大众无法进入。在1949年制定的《国家公园与乡村进入法》中明确了“土地的使用和发展将根据公众利益来进行规划控制”的原则。随着对国家公园的需求增长，2000年的《乡村和路权法》明确规定了公共权道路(public rights of way)和开放可进入土地(open access land)，即可在私人土地上开辟公共游览路径，这些公共游览路径或穿过农田，或经过院子边，大众都有权进入。今后如何持续开辟新的公共游览路径，是国家公园规划中要思考的问题。

(二)保持社区活力

英国国家公园内的社区由于离城市相对较远，属农业地区，居民收入低，青年人更愿迁往城市而不是留下来，也不愿意继续从事农牧生产。这会使国家公园缺乏人文气息，没有农牧生产也无法形成英国国家公园的农牧景观特色。因而，英国各国家公园都想方设法增强社区的经济活力，在规划中关注农业、公共交通、公共服务设施及居民参与旅游经营是英国国家公园在规划中为应对这一问题提出的解决方向。

(三)房地产建设压力

国家公园内优美的环境吸引很多富人及退休人员在此购买住房作为第二居所[2]，用于养老或度假，导致国家公园内及周边房价快速上涨。国家公园管理局认为，在国家公园内工作和居住的民众负担不起高房价，这会使得社区内的常住人口显著降低，从而使从事本地商业服务的企业难以生存，年轻人减少，当地人被迫到离国家公园更远处购买房屋，曾经生机勃勃的社区将变成富有的游客和退休人员的居住场所，这对国家公园的资源保护和社区发展形成很大压力。

因而，在管理目标上是限制在国家公园内进行房地产开发，在编制国家公园管理规划时尽量与地方规划协调，化解居民居住压力。例如湖区国家公园将住房建设主要安排在国家公园外的城镇，在内部只安排工作人员和当地人居住的经济适用房，规划预测未来15年需要900套住房，国家公园管理局拟每年批准建设60套左右。

(四)经济危机的影响

英国国家公园没有门票收入，其资金来源以政府财政拨款为主，经济危机前能满足国家公园的管理需要。近些年由于经济不景气，政府财政拨款总额大幅减少，需要寻找其他资金来源。为此，在国家公园核心战略规划中有较大篇幅强调合作伙伴计划，包括各级相关行政部门、各级议会、信托基金、协会、企业、科研机构、保护机构、当地社区、社会团体等，寻求多方支持以减少资金压力，并合作开展一些营利性的旅游活动，以增加收入。例如湖区国家公园管理局引入企业开发了一项滑索活动，位于管理局所在地附近，每年收入约12万英镑，管理局可获得其中约3万英镑的收入。

三、英国国家公园规划重点——以湖区国家公园规划为例

英国国家公园规划的重点一是要实现国家公园的两个目标，即保护自然文化遗产资源——与之对应的主要规划内容为“壮美风景、野生动物和文化遗产”，促进公众理解并享用国家公园——与之对应的主要规划内容为“世界级的游客体验”。二是要应对目前存在的问题，例如管理规划也是伙伴合作计划，是为了争取各界支持以及资金支持；建设活力社区是为了提高对当地居民的吸引力并降低房产开发压力。以湖区国家公园为例，它是英国最大的国家公园，位于英格兰西北区，面积约2 292 km2，占坎布里亚郡面积的1/3，有约4.2万居民在此居住，包含80个教区，每年游客在1 600万人次以上。湖区的景观风貌以地貌地质多样性、文化遗产多样性、物种多样性、乡村景观、参与型活动多样性为特色。湖区国家公园的现有规划主要包括管理规划和核心战略。

(一)管理规划

管理规划是湖区国家公园管理局与有合作伙伴关系的企业及其他相关利益者凝聚发展共识，共同实现发展愿景的发展战略。规划内容主要包括4个部分：湖区是什么，2030年的愿景，如何实现愿景，规划实施与监督。

管理规划首先着重阐述国家公园的价值，即国家公园的代表性是什么，需要保护的价值特征是什么，对湖区国家公园的特殊性、面临的困境与挑战做出阐述。湖区国家公园的特质包括复杂的地形地貌，从山到海的多样化景观，独特的农牧景观及生产方式，国内重要的湖泊、河流、海岸，丰富的野生动物栖息地，悠久的游赏与户外活动历史，丰富的历史文化遗产等。面临的困境和挑战包括如何维护独特的景观、保持其特殊的品质、维持壮观的景观及野生动物和文化遗产等。

其次，管理规划描述了湖区国家公园的2030年愿景，即成为“可持续发展的典范之区”。在这个总目标下又分解为4个分目标：持续的经济繁荣，世界级的游客体验，活力社区，壮美风景、野生动物及文化遗产。这是一个以维护国家公园的壮美风景、野生动物和文化遗产为基础，具有世界一流游客体验，社区发展活跃、经济繁荣的地区，这个部分还阐述了湖区国家公园的财务承诺及关键目标。

1)持续的经济繁荣。实现途径包括农业和林业、就业和商业两部分内容。农业和林业方面讨论的核心内容有农业企业如何适应气候变化、应对农业人口老龄化、加强农林土地利用的数据管理、保持农业景观等问题；就业和商业的核心问题是如何通过增加就业类的土地利用类型，鼓励绿色企业和可再生能源公司发展，全面宽带连接促进家庭工作等以增加就业空间，从而提高居民收入以防止社区活力消失。

2)世界级的游客体验。实现手段包括可持续旅游、教育访问、增加户外休闲活动等。通过更新住宿、购物区，建立可持续的交通，加强旅游市场营销，建立农村服务中心等来促进可持续旅游；教育访问和户外休闲的核心是通过建立志愿者体系、提供步行骑行的游赏线路、举办节庆活动、组织青少年课堂等手段来让人们享受乡村，开展有利于健康和低碳生活的游览方式。

3)活力社区。内容包括社区支持、住房、交通等内容。社区支持面临的核心问题是如何维持青少年人口比例；住房方面提出通过增加土地供应、提供经济适用性住房给年轻人以防止人口老化问题；交通运输主要通过建立交通枢纽、改善客运交通、建立电动车网络等手段，协调季节性公共交通供给、汽车拥有量过高、周末和节假日拥堵等问题。

4)壮美风景、野生动物和文化遗产。内容包括气候变化，景观、生物多样性和生态系统管理，文化遗产和建筑环境等内容。气候变化倡导通过低碳湖区行动，鼓励低碳企业和服务来应对洪水、海平面上升、水资源等问题。景观、生物多样性和生态系统管理应对的问题有生境和物种的衰退、水环境质量下降、农业污染、湖泊水位下降等。文化遗产和建筑环境应对的问题包括防止苔藓植物、恶劣天气、不当的农业管理破坏考古遗址以及当地传统技能的流失，应对手段包括运用伙伴合作基金保护历史遗迹，运用本地材料维护建筑等。

管理规划的最后提出了规划实施与监督途径，包括规划实施、监督与审查、考核指标、合作伙伴、资金使用等内容。最后提出25个具体的实施目标，对管理规划进展情况进行指标考核。

(二)核心战略

核心战略阐述国家公园现状、目标、规划政策、核心政策、监管、实施与评估。重点内容是国家公园的规划政策和核心政策，从空间角度落实国家公园管理规划目标和要求。

规划政策部分主要对国家公园的空间发展战略、独特自然景观、充满活力与可持续的社区分别提出相应策略。将湖区国家公园分为北部区域、西部区域、东部区域、东部地区的中部和南部、温德米尔湖湖滨项目(见图5)、南部区域，对每个区域进行分区规划，提出各自发展目标与核心政策。社区发展分为服务中心、村庄、居民点3个层级，提出不同发展目标及规划策略。

图5 温德米尔湖滨区规划

核心政策包括设计和开发、气候变化、活力社区、经济繁荣、游客体验、壮美景观、矿产与废弃物等内容，是对管理规划中主要内容(如何实现湖区愿景)的深化。如在壮丽的景观部分提出通过景观特征评估对景观进行分类，对国家公园内分布的重要物种栖息地、特别科学价值区、野生动物场地、重要地质遗迹、历史遗迹、湖岸保护与发展分别提出控制措施等。

四、对我国国家公园规划的启示

英国将国家公园作为世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，以下简称IUCN)保护地中的第Ⅴ类(景观保护地)来管理[3]，而我国“建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性”“实行最严格的保护”[4]，接近IUCN保护地中的第Ⅰ类，因此在规划、保护、建设、居民等管理上中国将更加严格。另一方面，中英的社会制度、社会发展阶段差别很大，有关借鉴也要适应我国国情、社情，例如英国国家公园规划中的合作伙伴计划和公众参与，在我国需要改变方式方法，要强调政府主导。但英国国家公园规划仍然有很多值得我们借鉴的地方，例如重视科普与环境教育在游客体验中的重要作用就值得我们关注。当然就目前我国国家公园起步阶段而言，以下5个方面的借鉴作用更值得我们重视。

1)加强规划协调性。英国国家公园和城市规划两个规划体系之间注重相互协调，互不矛盾、互相遵守对方规划要求。其协调的基础是议会发布的法定规划文件，在具体内容上则是优先考虑保护目标与保护要求，尽量协调当地的社区发展和交通等重大工程建设。其伙伴合作计划也是为了协调各方关系，吸引全社会共同关注、关心国家公园的保护管理。我国包括国家公园在内的各类自然保护地规划和其他规划在法律上也要求相互协调，但在实际管理中，存在大量与其他规划相互矛盾的情况。尤其是国家级自然保护地(国家公园)的规划编制和组织实施都是由国家或省级部门组织编制[5]，而很多其他规划是由地方组织编制，在相互矛盾时难以优先保护自然文化遗产资源，实现生态、生产、生活空间的科学合理布局和可持续利用。我们应借鉴英国，确立资源保护优先的原则，强调国家公园规划的优先地位和规划协调的最终决定权，通过城市规划为国家公园分解建设压力的良好方式，深化专项规划，以有效协调周边社区关系，将伙伴合作计划纳入国家公园规划以利全民关注。

2)提高规划共识度。英国国家公园在规划过程中公众可充分参与表达意见，规划完成后进行公示，具体项目审批也进行公示，因此公众可以较多地了解规划，大家对规划达成了较高的共识，减少了在规划实施过程中的各种利益纠纷，并且公众还可以监督规划的实施。虽然我国的管理体制与英国不同，但我国国家公园规划仍可将大众关注的问题通过广泛的公众调查，充分吸纳各方意见，通过手机、电视、网络等多种方式进行公示与宣传，以便公众能够认识、认可规划；可在规划实施过程中积极与利益相关人沟通，减少规划实施的难度，促进公众监督。

3)动态管理规划实施。英国国家公园规划没有规划规范，规划内容可以根据不同国家公园的特征进行调整。其规划实施也强调动态管理，每年国家公园管理局要编写年度报告，对规划实施情况进行总结，并根据一年来的实施情况对规划进行调整，经国家公园管理局董事会讨论同意后即可作为今后规划建设的依据。这类调整只是针对具体事件和项目的讨论修改，并不改变经听证会确定的基本原则，规划调整也需经过公示后实施，与一任领导编一次规划有本质区别。这种动态实施的方式强调了规划与实际情况的紧密结合，也需要管理人员具备较强的技术能力，让规划真正成为接地气、易操作、实施灵活的规划。

4)加强社区规划。英国由于已是高度城市化的国家，大部分人口定居在城市，城市吸引力大导致农村人口不断流失，因而其社区管理主要是如何保持社区活力。与我国部分国家公园内人口过多，其生产生活影响资源与环境有很大的差异。但其采取多种方式努力提高社区活力与居民生活水平、保留原住居民农业生产关系的方式仍值得我们借鉴。我国国家公园规划也需在保护资源与环境的基础上，充分考虑村镇发展与原住民生活、生产问题，提出符合每个国家公园自身情况、切实可行的规划措施。

5)严格实施边界管理。英国国家公园边界由中央政府确定，在英格兰具体由英格兰自然署负责国家公园范围边界的指定和修改。实际上，按照国家公园法律，可以调整国家公园边界，但一般因为争议太大，真正调整边界的案例很少。例如达特莫尔国家公园调整边界花费了数年时间进行讨论；再如湖区国家公园东边的老百姓看到保护对他们有利，希望湖区国家公园东扩，这都需要经过广泛的讨论和征求意见，目前正等待主管部门决定。我国国家公园边界管理也需严格对待，应将边界的修改权上收至中央部门，无重大情况不得调整边界。