上海：打一场垃圾分类的持久战

贺斌

下午4点，上海市黄浦新苑东区1号楼保洁员王师傅来到他所负责的智能分类垃圾桶旁，挨个查看。有的干垃圾桶已满，快递纸箱露了出来，王师傅伸手将纸箱拣出来，扔进旁边可回收垃圾桶里。

从6月15日开始，王师傅每天要来检查4次，其中，在早晚上下班高峰时段，各花两个小时，定时定点指导居民们投放垃圾。中午12点和下午4点，再查看一下垃圾桶，对错投的生活垃圾进行二次分拣。

这套智能垃圾桶是去年由街道统一配备，黄浦新苑东西两区共有十套智能垃圾箱设备。分为干垃圾、湿垃圾和可回收垃圾三个桶，中间有一个操作台。居民倒垃圾时，只需刷一下小区发放的门卡，无需触碰就可以打开不同的垃圾桶。

黄浦新苑所在的街道居委会工作人员表示，这些智能垃圾桶是市发改委和街道共同出资，因为黄浦新苑是卫生文明小区，所以才配置了这些设备，并非所有小区都有。

此前，小区还为每户业主发放不同的垃圾袋，业主在家分装好垃圾后，扫一下垃圾袋上的二维码，就可以打开相应的垃圾桶。

生活垃圾分类的关键是干湿分离，随着夏天的到来，西瓜和毛豆成为湿垃圾的“主力”，为二次分拣造成困难。好在随着生活垃圾分类的宣传越来越深入，投错的垃圾越来越少。王师傅介绍，目前很多业主家都添置了分类垃圾桶，一些业主甚至安了厨余垃圾处理系统，可以将湿垃圾打成粉末，用于堆肥，或冲入下水道。“大家已有这个意识，相信随着垃圾分类的强制执行，最终会形成习惯，那时候，可能就不需要我们再进行二次分拣了。”王师傅说。

无论采用哪种方式，每次垃圾投放都会在后台显示，从而追溯到业主。

7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》（下称《条例》）正式生效，根据《条例》，对不按规范投放垃圾且拒不改正的單位及个人进行罚款，对单位可罚款5000元至50000元，对个人可罚款50元至200元。

未来，全国推进垃圾分类还有哪些痛点和难点？此前上海的有些做法曾引发了比较大的争议，其中主要焦点是“996”与定时定点的矛盾冲突、处罚的法律责任过重以及纳入征信黑名单等。

分类难题

垃圾分类在上海并非新鲜事，最早可以追溯到二十多年前。1996年，上海市就开展了多轮生活垃圾分类试点，并于2000年成为中国首批生活垃圾分类试点城市。2010年，上海世博会召开，每天有1万吨垃圾进入老港废弃物处理基地，第二年，上海开始推进新一轮的垃圾分类减量工作，并连续7年被列为上海市政府实事项目。

2月20日，上海黄浦区外滩街道的保安坊小区内，自带称重系统并能进行大数据分析的“ 智能垃圾分类系统” 开始应用。图/IC

上海绿化市容局局长邓建平在今年4月的一次采访中提到，现在上海常住人口2400万人，每天有500万～600万流动人口，一天要产生25000吨生活垃圾， “半个月就可以盖一栋金茂大厦”。

目前对生活垃圾的处置办法主要是填埋和焚烧两种方式。假如不分类，直接填埋，土地资源占用量非常大，以上海老港为例，15.3平方公里的垃圾处置区域已经快要填满。

在上海这样寸土寸金的城市，正面临无处安放，垃圾围城的窘境，2016年6月发生的上海垃圾倾倒太湖事件，正是这一矛盾的转折点。

在实施垃圾分类后，通过可回收物的回收，一吨废塑料，可以提炼600公斤柴油，从而使垃圾资源循环利用，实现垃圾减量。

在不分类的情况下，直接填埋还面临环保压力。一节电池埋入土壤，可以危害十几立方米土壤，数百年都无法消除。塑料如果用填埋的方式降解，需要几百年时间，而玻璃降解的时间更长。此外，干湿垃圾不分，直接填埋会产生渗滤液，渗滤液含有重金属，污染地下水，威胁人类健康。

焚烧尽管对土地资源占用不大，但若干湿垃圾不分，在极高的水分之下，炉温很难控制，如果达不到850度以上，有可能产生超强致癌物二噁英。也正因为如此，在垃圾焚烧场的建立过程中，由于邻避效应，经常会遭致周边居民的强烈反对。

破除垃圾困境的关键，一是“减量”，二是“分类”。2014年，上海出台《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，首次提出将生活垃圾分为“干垃圾”“湿垃圾”“可回收垃圾”“有害垃圾”四类。但这么多年以来，很多上海市民光知道“四分法”，却并没有严格执行，只是在部分小区做了试点。

不仅是上海，垃圾分类在全国都遭遇到瓶颈。2000年，被纳入住建部首批生活垃圾分类试点的8个城市中，不仅有北上广深这样经济水平较高的城市，也不乏南京、杭州、厦门、桂林这样生态建设较好的城市。但都和上海一样，进展缓慢，收效甚微。

“可以说，垃圾分类就是一场生产方式和生活方式的革命！”在同济大学循环经济研究所所长杜欢政看来，生活垃圾分类之所以在中国难以推进，最大的难点就是需要打破多年以来形成的生活习惯——这在短时间内很难改变。

另外，由于基础设施不到位，经常出现前端分类，后端混收的状况，打击了市民分类的积极性。

“实际上，从前端分类到中端运输，再到末端处置，全程都需要系统化的分类。在后端的处置设施没有建好之前，垃圾分类都只是空谈。”杜欢政向《中国新闻周刊》表示，正因为如此，此次上海推行垃圾分类的核心就是全程分类，一分到底，通过这几年加强末端设施的建设，使得末端设施和前端分类的能力之间能够配套。“这是做垃圾分类的一大前提！虽然现在上海有一些能力还相对不足，但基本上具备了可以分类的条件。”

在垃圾分类问题上，上海正谋求突破，从顶层设计、末端处置设施建设和改变公众的理念和意识习惯方面进行努力。杜欢政认为，“这是好的开始。”

以法之名

2017年，国务院出台《生活垃圾分类制度实施方案》，明确上海等46个城市要在2020年底前，先行实施生活垃圾强制分类。随即，上海市人大常委会开始立法调研垃圾分类项目。

2018年上海将生活垃圾分类正式列入当年立法项目。与以往立法流程不同，此次上海市人大常委会提前介入法规起草工作，建立由市人大常委会和市政府相关领导为双组长的立法工作领导小组，全力主导推进立法工作。

在这一过程中，上海市、区两级人大代表连续两年下社区，听取市民意见近2万人次，上海市人大常委会还设计了一套调查问卷，分发到各个社区和单位、企业。

同济大学循环经济研究所所长杜欢政以专家的身份参与了数次调研和讨论，并为政府部门提供决策咨询。在他印象中，最大的争议点是，“生活垃圾究竟需不需要分类”，以及“生活垃圾分类究竟需不需要立法”。

“垃圾分类太过麻烦，一部分人认为根本没必要分类，更不理解为什么要用立法的方式来做这样的事情。”杜欢政对此表示理解，但同时指出，如果没有立法，就会跟前面几次一样，过两三个月又没了下文。“如果大家都不分，前端宣传没做好，立法了也没用，法不责众嘛。所以在前端通过宣传教育，让60%～70%的人都愿意分类，对剩下20%～30%拒不执行的人，再用法律制度来惩罚，这样法律才有效力。”

但在杜欢政看来，实际上垃圾分类并不完全是为了解决垃圾问题，而是解决中国从大国到强国的过程中，国民素质的问题，而垃圾分类就是一个切入点。

杜欢政参与了2017年国务院《生活垃圾分类制度实施方案》的起草工作，对这一问题认识尤为深刻。他向《中国新闻周刊》回忆，在起草过程中，要求必须遵守几个理念：第一，垃圾分类是个长期的过程，需要至少一代人才能養成，不是短时间能做成的，但即使如此，现在也必须要做。第二，最初讨论时，只是对机关事业单位强制分类，对居民社区没有强制，主要考虑的就是对居民的执法问题。

在确定要通过立法强制性手段实现垃圾分类的目标后，生活垃圾该如何分成为关键性问题。

经过梳理可以发现，二十多年来，上海垃圾分类标准经历了数次变化。早在上世纪90年代，上海开始单独收集废玻璃和废电池，之所以这么做，是因为废玻璃尽管可以循环利用，但是在处置过程中容易划伤工作人员的手，而废电池容易污染环境，需要做无害化处置。

2000年，上海正式提出垃圾分类概念，分为有机垃圾、无机垃圾、有害垃圾和可回收垃圾。2002年，上海的垃圾分类开始实行“一市两制”，在焚烧厂服务的地区，垃圾分类分为可焚烧、不可焚烧、废玻璃和有害四种，在其他区域则分为可堆肥、不可堆肥、废玻璃和有害四种。

2007年，上海垃圾分类标准又变为可回收物、厨余其他、废玻璃和有害。2010年上海世博会后，垃圾分类标准再次变化，分为干垃圾、湿垃圾、可回收和有害，和现在的“四分法”类似。2011年，上海又启动以干湿分类为基础的2+X模式，鼓励大家先将干湿垃圾分开，其他的可以根据处置能力再分。

杜欢政比较推崇“两分类”法，即在拿走有害物的前提下，仅做干湿分离。“干湿分离也就是将有机物拿出来，剩下来不会脏和臭的，便于运输就可以了。在末端实际全部都可以进行机械化分选。”

在杜欢政看来，日本之所以能够细分成四十多类，关键在于大量全职的家庭主妇有充足的时间来做这项分类。“从后端处理来看，前端分得越细，后端处理成本越低，经济效益越强。”

6月19日，上海环球金融中心举行垃圾分类知识科普活动，利用中午休息时间向白领们宣讲垃圾分类知识。摄影/本刊记者 汤彦俊

但目前来看，干垃圾主要处置方式还是焚烧，为了避免产生二噁英，必须将炉温控制在850度以上，焚烧成本大大提升。杜欢政认为，如果政府给企业的补贴不足以支撑成本，就有可能偷工减料，从而可能产生一系列问题。

2014年，上海出台《促进生活垃圾分类减量办法》，明确将居民生活垃圾为干垃圾、湿垃圾、可回收物、有害垃圾四种，道路及公共场所垃圾箱则统一规范分为“可回收物和其他”两种，这一办法沿用至今。

经过调查问卷，75.6%的被访者对“四分法”表示认可，因此《条例》草案很早就明确了“可回收、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾”这四个分类标准。分类明确后，需要进一步细化的就是全程分类体系：每一个环节，谁来做，谁监管，谁执法。

如果生活垃圾在投放环节未做到有效分类，后续的分类收集、运输和处置就无从谈起。按照“谁产生、谁负责”的原则，《条例》规定产生生活垃圾的单位和个人是分类投放的第一责任人，应当按照“四分法”的分类标准，将生活垃圾分别投放至相应的收集容器。

《条例》规定了生活垃圾分类管理责任人制度，按照单位、住宅区、公共场所，分别确定了相应的责任人，其中，单位由业主或者业主委托的物业服务企业负责，住宅小区由物业服务企业负责，业主自行管理的小区由业主负责，农村居民点由村委会负责，公共场所由管理部门或者其委托的管理单位负责。

此外，垃圾治理是一个系统工程，如何有效实现源头减量，也是每次审议中的争议焦点。在条例中限制一次性用品的过度使用，而在最后的修改中，对快递包装物进行减量，也提出了更高的要求。

2019年1月31日，上海市十五届人大二次会议第三次全体会议高票通过了《上海市生活垃圾管理条例》，垃圾分类被正式纳入法治框架。

强制分类冲刺

走在上海市绿化和市容管理局办公楼里，透过玻璃看到，各办公室几乎没几个人。“领导都在一线指挥，各办公室的人都派出去了，连NGO都被我们‘征用了，大家都在为7月1日做准备。”上海市绿化和市容管理局一位工作人员向《中国新闻周刊》解释。

在前端分类投放设施方面，上海正全面推进居住区、公共场所生活垃圾投放容器、标识的规范化及短途驳运机具的规范化。《中国新闻周刊》在走访中发现，在道路和公共领域，每隔两三百米有一个两分类垃圾桶，分为干垃圾和可回收物，湿垃圾则主要设在居民区的垃圾箱房或楼道里，以及商场、超市和餐饮场所中。

根据《条例》，将逐步推行生活垃圾定时定点分类投放制度。为了实现“定时定点”，上海印发《上海市生活垃圾定时定点分类投放制度实施导则》的通知，规定住宅小区可按照每300至500户居民根据小区空间条件、志愿者人数等因素合理确定投放点数量，投放点开放时长每天设置为3～4小时，并选取居民投放垃圾的高峰时间段，一般为上午及傍晚两个时间段。开放时间段和时长可根据小区定时定点推进的实际情况，适當调整及增减。

据此，上海市开始大规模撤桶，很多住宅小区的垃圾站，垃圾桶大大减少，增加了扔垃圾的步行距离。而在这些投放点的开放时段，由居委会、物业、保洁等组成的志愿者会对居民扔垃圾进行指导，确保分类投放效率。

此举因太过“一刀切”，招致舆论批评，特别对于“996”的工薪阶层而言，几乎赶不上投放点的开放时间。家住四平路的万女士在医院工作，早上很早出门，为了配合定时定点，只能改为每天傍晚扔垃圾。尽管给自己的生活造成不便，但她表示理解，“垃圾分类这件事情，从长远来看是有好处的，我们应该配合。”

上海市绿化和市容管理局也立刻出来回应，认为各社区应该根据小区实际确定定时定点方案，不能“一刀切”。根据上海绿化和市容管理局数据，截至5月下旬，上海市13000个小区，已改造定时定点投放箱房10300个，到今年末，上海将完成1.7万个箱房和投放点改造，公共场所投放容器的标识将进一步规范。

针对中端分类运输，上海增加干、湿垃圾及有害垃圾分类运输专用车辆保有量。截至5月下旬，上海拥有湿垃圾运输专用车辆799辆，今年年底，这一数字将增加至920辆。干垃圾运输车辆目前3000辆，有害垃圾运输专用车辆实现每区配备一辆。同时，改造分类中转设施，到今年年底，上海市属中转码头配置增加湿垃圾专用集装箱至180个。

这一系列的举措，最终将通过末端处置来实现。截至目前，上海湿垃圾资源化处理能力0.43万吨/日，干垃圾焚烧能力目前1.33万吨/日。邓建平介绍，上海在建和计划即将开工建设8个湿垃圾资源利用设施，以及8个干垃圾焚烧炉项目，到2020年底，两种垃圾处理能力分别要提升至0.7万吨/日和2.08万吨/日，基本实现生活垃圾“零填埋”。

谁来为垃圾分类买单？

在上海松江区佘山镇，一大片厂区被绿地包裹，如果不是烟囱里冒出的股股白烟和围绕厂区的一圈白色管道，或许会误以为进了某个工业园区。

这是上海天马再生能源有限公司2016年4月建成投产的垃圾末端处置项目。通过来自日本的垃圾焚烧技术，对松江和青浦两区生活垃圾进行处置。一期工程日处理生活垃圾2000吨，年处理能力超过70万吨，年发电量超过3亿度。而在厂区北面，二期工程正在施工建设，届时将实现日处理1500吨生活垃圾。

目前这里处置的主要是干垃圾，垃圾车卸料后，将在垃圾坑进行4～5天的储存与发酵，以提高垃圾热值，能够稳定燃烧。在垃圾储存与除臭车间内，两个工作人员坐在玻璃窗前，一人一个操作台，一丝不苟地操控可一次抓起5吨垃圾的巨大抓手。脚下是巨大的垃圾坑，却闻不到一丝异味，据介绍，目前全场的垃圾都在这个大坑里集中，两台操作台按照四班两倒的方式，24小时不间断工作。

在焚烧炉的中心控制室内，工作人员盯着屏幕，上面显示着四个焚烧炉的温度和各项指标，确保炉温在1000度左右，彻底去除二噁英，使排放的烟气符合欧盟标准。垃圾经焚烧后产生巨大热量用于发电，而焚烧过后产生的炉渣则可制成地砖铺路，从而实现“零排放”的目标。

据工作人员透露，目前这个焚烧炉处置的都是干垃圾。在垃圾分类之前，混装垃圾也在此焚烧，往往产生大量的渗滤液，必须通过一道特殊处理工艺，将渗滤液最终转化为符合上海市标准的出水。随着上海开展垃圾分类，送过来的干垃圾产生的渗滤液明显减少，预计实现干湿分离后，将能大大减少这项成本投入。同时，焚烧热值也会更加稳定，能持续1000度以上的炉温。

据工作人员介绍，末端处置不负责分类，垃圾分类主要在前端和中端，经中转站分类后送来直接处置。

在华池路，《中国新闻周刊》找到一家垃圾压缩中转站，环卫工正在对送来的一车垃圾进行分拣，将湿垃圾、可回收垃圾和有害垃圾挑出来，分别扔进旁边4个垃圾箱。剩余的干垃圾通过机器进行压缩，一天大概产生15吨压缩垃圾，由垃圾转运车拉走做末端处置。

6月21日，上海百年愚园路上的公共艺术空间，通过一系列针对环境问题的思考和互动行为，来促进公众对生活环境问题的理解和重审。一名市民留言表达对垃圾分类的感受。图/IC

上述环卫工表示，从6月上旬开始，上海要求垃圾中转站对生活垃圾进行分拣。每天大概会运来50车垃圾，每车大概5吨的重量。刚开始的几天，他和同事从早忙到晚，几乎没有空闲，每天清理出来的湿垃圾大概有5桶，最近这两天，湿垃圾明显变少，一天大概两桶。

离这个中转站300多米处，还有个更大的中转站，共有两台8吨的压缩机，一天大概压缩24吨垃圾。工作间墙上贴着“垃圾分类，否则拒收”的标识，但据这里的保洁员介绍，从来没有真正拒收过，只能讲道理。此时已是中午，她还在挑拣刚刚送到的一车垃圾，很快用钩子翻出一个矿泉水瓶，扔进可回收桶，过了一会儿，又翻出半个西瓜皮，扔进湿垃圾桶。“太忙了，从早上到现在还没吃饭。”她笑笑说。

《中国新闻周刊》走访了几个垃圾中转站，发现中转站承接了繁重的分拣任务。到7月1日，上海垃圾分类强制推开，届时前端中端后端各司其职，或将大大减轻中端的压力。

而在前端，黄浦新苑东区物业经理杨金凤向《中国新闻周刊》表示，目前保洁员的工作负担也增加了不少，收入却并没有提高，短时间内尚能承担，如果时间长了，肯定要涨工资，对于物业而言，成本压力会比较大。

据了解，目前该小区物业费为每月2元/平方米，“如果提高物业费，必须经业委会三分之二以上同意，否则还得按照目前水平承担。”

从目前来看，针对垃圾分类，未来将产生巨大的基础设施建设和人工投入，这些成本将由谁来承担？按照国务院2017年出台的《生活垃圾分类制度实施方案》，要按照污染者付费原则，谁产生的垃圾谁来付费。2018年，国家发改委出台《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，明确到2020年底，全国城市要全面建立垃圾收费制度，对具备条件的居民用户，要实行计量收费和差别化的收费。

对此，邓建平在今年4月上海电台的一档民生访谈节目里介绍，早在2004年，上海就开始对单位收取垃圾处理费，在中心城区由于没有垃圾处置设施，1吨除了要收221元处置费，还要按每吨100元收取环境补偿费，给末端处置接收的区。这笔费用由市政府向区政府收取，没有直接向市民收取，实际上是区政府替市民买单。

但经过调研发现，越是生活条件好的，垃圾产生的量就相对更多，生活条件一般的，垃圾产生的量相对较少。如此一来，政府替老百姓买单，就产生了不公平。2018年，上海市垃圾处置费包括环境补偿费，一共收了3亿元，假如区政府不托底买单，这3亿元财政资金就可以用于社会保障、教育、医疗卫生等方面，改善民生。因此，接下来上海将按照国家的要求，推进居民生活垃圾收费，让中等收入及以下的市民群众获益更多。

除了成本问题，垃圾分类能否推行下去，执法效率是关键。但是，《中国新闻周刊》在走访中发现，目前，一些单位和个人并没有对这套即将实施的条例进行自我约束，时常会听到“还没开始执行怕什么？”这样不以为然的话语。

在黄浦新苑和王师傅聊天时，一名家政人员带着一袋垃圾径直走向干垃圾桶，透过塑料袋，可以看到有香蕉皮和纸类。王师傅走了上去，“垃圾分类了吗？”

对方惊讶道，“分什么类？”

王师傅解释了一下即将实行的《条例》，对方不情愿地打开塑料袋，“你说怎么分？”

王师傅挨个从袋里拿出垃圾，依次扔到相应的桶里。

过了一会儿，一个阿姨拿着一个纸盒下来，她走到可回收垃圾桶前，探了探头，将纸盒放在了桶前的地上，扬长而去。

王师傅无奈地看着她的背影，捡起纸箱，扔进可回收桶里。

“能怎么办，只能劝导呗，我们又没有执法权。”王师傅叹了口气。听说未来垃圾分类将与个人信用挂钩，他认为会大大威慑乱扔垃圾的人，但在短期内，如何有效制止垃圾混扔的行为，他也不知該如何是好。

而作为拥有垃圾分类十多项执法权的城管，又或将面临执法人数受限，无法解决分散性的监管难题。在此前，上海市城管执法局也曾公开回应，《条例》实施后，将在7月重点加强收集和运输环节的执法检查，对全市230家生活垃圾收运企业进行执法检查，指导监督收运企业规范作业，避免出现混装混运等违法现象。8月，将重点加强处置环节的执法检查，重点对全市20家生活垃圾中转和末端处置企业进行监督检查指导企业规范处置生活垃圾。

也就是说，一段时间内，暂不会以个人为执法重点。上海市城管执法局副局长彭燕玲表示，7月1日后，将按照先单位后个人，先党政机关、国企、事业单位、大型商场、居住小区，后一般单位的顺序开展执法检查。

一城一策

根据《条例》，垃圾分类将实现减量化、资源化和无害化目标，如果通过分类，一些低价值废弃物被有效回收，不再进入焚烧、填埋体系，不仅节约了用于无害化处理的处置费，还能实现资源循环利用和垃圾减量目标。而要做到这一点，需要将在全民参与垃圾分类的基础上，通过政府将“环卫清扫网”与“废品回收网”有效结合，实现两网协同目标。

早在2016年，杜欢政就开始对上海“两网协同”进行调研，在他看来，上海市有良好的“两网协同”实施基础，但存在劳动力成本高、土地供应紧张、垃圾收运处模式多样化、垃圾分类后续资源化程度不高的问题。“这两套系统一个由绿化与市容管理局管，一个由商委管，如果协同起来，光物流成本就会大大降低。”

为此，杜欢政围绕居民生活垃圾的排放、分拣、运输、二次分拣、末端处理5个环节对“两网协同”模式进行统一、合理的设计，并向上海市绿化与市容管理局和商委报告了调研成果。

6月19日，上海市闵行区一个居民区内，居民将分类的垃圾带出。图/IC

随着各地开展垃圾分类，很多民营机构盯上了可回收垃圾隐藏的收益。在上海较为活跃的企业，如小黄狗、爱回收等，都研制了这样的智能分类箱。小黄狗环保科技有限公司（上海、南京、扬州市）总经理白云龙向《中国新闻周刊》介绍，小黄狗在全国共铺设了将近11000台左右智能回收箱，可按照纸箱、玻璃、塑料等不同类别分别投递。而在上海，目前投入运营的有1000多组。

这一套设备包括6个箱子，一套设备安装下来大概10万元，此前，小黄狗为尽快打入市场，主要和各地物业合作经营，甚至要付费进入。白云龙表示，经过两年的前期投入，目前小黄狗在全国网络基本铺开，培养了大量潜在用户，但前期投入太快，造成了资金的困难。

据了解，这些智能设备前端并不盈利，主要在末端处置和循环产业方面，能够获得一些利益。公司这几年也开展末端处置相应的研发成果和运营经验，特别是在餐厨垃圾处置上，已经形成研发成果。

垃圾末端处置的一个难点是具有资质的企业太少，针对这一问题，上海此次提出将通过适度扶持、特许经营等方式，培育企业实现低价值可回收物的托底性回收。

这对于小黄狗来说，无异是一个巨大的机遇。白云龙透露，正在与政府部门接洽，期待通过与政府或国企的合作，开展垃圾末端处置业务。“在后端处置方面，对于可再生资源循环利用，我们只需要政府在空间上给予支持，而餐厨垃圾的处置，期待能获得特许经营，或者得到一定补贴支持。”

研究循环经济三十多年，杜欢政提出一套破解城市垃圾难题的综合性策略，即 “三全”“四流”“五制”，其中，“三全”要从垃圾源头分类、运输、处置等进行“全过程”系统协同，实现生活垃圾、建筑废弃物、工业固废、再生资源等“全品种”覆盖，形成“政府主导、以企业为主体、以公众为主力、NGO主推”的“全主体”长效机制。

杜歡政认为，在垃圾分类过程中，本身就是一套循环体系。其中，无害化是公共性的，应该由政府承担，但资源有价值，应该按照市场化进行，因此低价值可回收垃圾的末端处置和循环利用应是市场性和公共性结合的特殊产业，需要政府和企业共同推进。对于政府而言，为企业提供特许经营权、空间的补贴、较低附加值废弃物的减量补贴、生产者责任延伸制度和绿色采购制度，只有这样，才能吸引企业进入到垃圾末端处置领域。

上海垃圾分类全面推进在即，各重点城市也纷纷开展垃圾分类工作，杜欢政表示，每个城市产业结构不同，消费结构也不同，产生的废弃物不同，因此垃圾分类政策必须落到城市，一城一策。

按照中央规划，上海先行开展垃圾分类，为全国形成可复制可推广的经验，杜欢政认为，“垃圾分类是一个长远的战略，全面推进还需要较长的时间，不能急于求成。”

上海市生活垃圾分类图解

资料来源：上海市绿化和市容管理局《上海市生活垃圾分类投放指引》

2000～2018年以来生活垃圾清运量

资料来源：住建部《中国城市建设统计年鉴》2018年 单位：亿吨