基于ISM模型的PPP特色小镇项目影响因素研究

宋宏 顾海蔚

【摘 要】 政府推进以PPP模式建设特色小镇项目，而以PPP模式建设特色小镇项目受诸多因素的影响。为探究PPP特色小镇项目的影响因素，基于现有研究，总结了影响PPP特色小镇项目的10个因素：政策支持、政府担保、融资难度、市场环境、产业技术、人才储备、运营风险、收益分配、土地获取、管理体制;通过分析各因素之间的关系，建立邻接矩阵与可达矩阵;基于ISM模型对PPP特色小镇项目影响因素进行层级划分，用MICMAC对各因素之间的关联强度进行求解;研究表明，影响PPP特色小镇项目最主要的因素是政策支持和政府担保;针对PPP特色小镇项目的主要影响因素提出相关建议。

【关键词】 特色小镇; ISM模型; PPP

【中图分类号】 F291.3  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）13-0041-05

一、引言

特色小镇依托当地自然资源，打造具有中国传统文化的旅游、观光、度假于一体的综合旅游项目。特色小镇的建设，最大限度地整合当地资源，加强资源利用率;增加当地居民就业机会，进而提高居民生活水平;增加当地政府的财政收入，加快区域发展。PPP模式是政府与社会资本方为提供公共产品和服务而建立的一种长期合作的伙伴关系，具有风险共担、利益共享的特征[1];2017年国家发改委等四部委在《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中指出要降低政府债务风险，引进富有活力的社会资本方投资建设特色小镇项目，这为以PPP模式建设特色小镇项目提供了政策支持。为保证特色小镇项目能以最低的成本来获取最大经济效益与社会效益，减轻地方政府财政压力，提高建设质量和效率，促进政府职能转变，国家大力倡导地方政府与社会资本方以PPP模式共同建设特色小镇[2]，但以PPP模式开发建设特色小镇项目与其他的政府公益性项目不同：首先，它是一个产业融合、文化旅游相结合、社区功能于一体的项目;其次，它具有投资大、回收慢、专业性强的特点。因此，如何推动以PPP模式开发建设特色小镇项目是亟待解决的问题，而研究推动PPP特色小镇项目建设的影响因素具有重要作用。

国内外对PPP特色小镇项目的研究，主要从PPP特色小镇项目的可行性、存在问题、财政政策、运作模式、风险分担机制等方面进行研究。陈旭斌等[3]对PPP特色小镇项目中社会资本方无法识别政府信用、缺乏人才与经验、定价与特许期不合理等问题进行分析并提出相关建议;沈晓玉等[4]对8个省1个直辖市关于PPP模式特色小镇的财政政策进行分析总结;李永华[5]对构建特色小镇“PPP+产业化+金融化”运营模式提出相关建议;苏海红等[1]对PPP特色小镇项目的可行性及运作模式中的运营风险、运作过程、利益相关者进行研究;赖一飞等[2]运用合作博弈Shapley模型得出三方共赢的风险分担模型。综上所述，鲜有学者对PPP特色小镇项目影响因素进行深入研究，而PPP特色小镇项目影响因素及影响因素之间的关系对推动政府和社会资本方共同建设特色小镇至关重要。因此，研究推动PPP特色小镇项目建设的影响因素非常有必要。

二、解释结构模型（ISM）构建

（一）影响因素确定

在第一批127个中国特色小镇中，约52%的特色小镇采用PPP模式[6]。但在一些特色小镇建设过程中，因缺乏PPP项目融资专业型人才、商业银行贷款额度低、PPP项目金融体系不完善等造成PPP特色小镇项目出现融资难的问题。中国社科院研究员郭昀通过分析华侨城以PPP模式合作开发的深圳甘坑新镇项目，得出PPP特色小镇项目的核心问题是投资与收益相匹配，即获得长期稳定收入是固然重要的，并提出要以市场化机制来推动PPP特色小镇的建设[7];席丽莎等[8]提出特色小镇创建因“产业无特色”，创新力不足，出现“千鎮一面”的现象，造成建设特色小镇“运动化”的误区，同时特色小镇也会因缺乏产业支撑，可持续发展能力差，最终成为一个空壳，出现“鬼城”“空城”等现象，造成建设特色小镇的“地产化”的误区;有学者通过分析推进PPP特色小镇项目建设过程中政企分工不明确，监督机制、信息披露制度不完善等问题，提出以专业化管理有效推进PPP特色小镇项目建设;随着国家政策与政府补贴不断增加，以PPP模式创建的特色小镇项目逐渐增多，但是大部分的特色小镇项目因缺乏专业性强、创新性强、定位精准的人才，造成小镇规划设计与小镇的实际情况不匹配的问题。基于现有的研究，结合PPP特色小镇项目的文献并咨询相关专家，总结出推动PPP特色小镇项目建设的10个影响因素。

1.政策支持：它是指国家相关部门对PPP特色小镇项目制定相关政策、法律及监督机制给予支持。目前PPP特色小镇项目的经验指导与相关法律支持相对而言较少，因此造成各投资企业处于一种观望的状态。

2.政府担保：政府是以PPP模式建设特色小镇项目的重要参与主体，政府的担保作用是以PPP模式进行开发建设特色小镇的重要影响因素。政府担保作用直接影响审批流程是否延误、土地获取的难易程度、社会资本参与建设的积极性。

3.融资难度：由于特色小镇的投资额度大，加大前期的融资难度，阻碍社会资本方投资建设特色小镇项目的热情;而后期特色小镇产业运营也会因缺乏资金出现产业链断裂的风险。

4.市场环境：特色小镇的建设受土地市场、金融市场等影响。土地市场环境的变化，对土地定价、土地租金及土地获取方式都有影响;金融市场的变化，对通货膨胀率、融资方式、融资渠道等都会产生影响。

5.产业技术：特色小镇的运营离不开特色产业的运营，特色产业的运营需要相应的产业技术，技术缺乏影响以PPP模式建设特色小镇项目。

6.人才储备：特色产业的运营需要相应的高层次的产业技术人员，需要高层次的管理人才，因此人才储备是特色小镇项目的影响因素之一。

7.运营风险：由于特色小镇项目具有投资大、时间长、回收慢的特点，特色小镇项目在运营过程中受到各种潜在因素影响，产生运营不周的风险。

8.收益分配：PPP特色小镇项目的收益分配是影响各合作方合作关系稳定的关键，收益分配越均衡，合作关系越稳定;PPP特色小镇项目的收益越多，参与建设的各企业获得的额外收益越多，企业对特色小镇的投资意愿越强烈。

9.土地获取：特色小镇项目所涉及的土地一般属于农村集体土地，由于其土地所属权的特殊性，土地获取也存在一定的难度，影响PPP特色小镇项目建设。

10.管理体制：PPP特色小镇项目是政府与社会资本方合作共同建设项目，参与建设特色小镇的建设方各不相同，人员层次各不相同，因此管理体制建设是影响PPP特色小镇项目的因素之一。

（二）影响因素分析

通过上述对PPP特色小镇项目10个影响因素的确定，发现各因素之间也存在一定的关系。例如：融资难度、土地获取均会受到金融市场、土地市场变化的影响;产业技术、人才储备均会影响特色小镇项目的产业运营情况，即对运营风险产生一定的影响;人才储备同样会影响特色小镇项目管理体制的建立，而管理体制的建立直接影响特色小镇项目运营。依据各影响因素的确定，建立PPP特色小镇项目影响因素关系结构表（如表1）。

（三）邻接矩阵建立与可达矩阵求解

为进一步分析PPP特色小镇项目的10个影响因素，构建邻接矩阵：

A=[aij]10×10（i=1，2，…，10;j=1，2，…，10）

式中aij赋值规则：

aij=1，Si与Sj有直接关系

0，Si与Sj无直接关系

基于表1中各元素的关系与aij的赋值规则，建立PPP特色小镇项目影响因素邻接矩阵：

基于邻接矩阵A，运用Matlab软件求出可达矩阵：

在可达矩阵中mij表示Si与Sj之间是否可达，即：

mij=1，Si与Sj之间可达

0，Si与Sj之间不可达

（四）影响因素解释结构模型的构建

根据上述求出的可达矩阵M，将M第i行中全为1的元素集合定义为影响因素Si的可达集R ，即可达集中只包括与其相互影响且影响程度相当的影响因素;将M第j列中全为1的元素集合定义为影响因素Sj的先行集P ，即先行集包括可到达它的各下级影响因素以及其相互影响因素;令N为可达集R 与先行集P 中共同的影响因素。而位于多级结构系统中的最高等级影响因素没有更高等级的影响因素，其判断的条件为：

三、解释结构模型（ISM）分析

（一）影响因素层级分析

基于PPP特色小镇项目影响因素解释结构模型层级有向图，可以清晰地辨别出推动PPP特色小镇项目各影响因素在影响因素系统中所处的位置，各影响因素所在的层次等级及各影响因素之间的影响程度。图1中推动PPP特色小镇项目建设的影响因素L1—L4等级，随着等級升高，影响力不断递增。处于最表面的影响因素为运营风险、收益分配、土地获取，表示可直接影响或者间接影响的因素较少，影响力较小;处于最深层级的影响因素有政策支持、政府担保，表示可直接或间接影响因素较多，影响力较大;处于中间层的影响因素有融资难度、产业技术、管理体制、市场环境、人才储备，则是影响力由大到小的承接。

（二）影响因素关联强度分析

为进一步分析PPP特色小镇项目影响因素内部之间的关系，本文运用MICMAC方法分析各影响因素之间的关联关系[9]。首先，运用可达矩阵中的数据将各影响因素的驱动力和依赖程度计算出来，即将每个因素在可达矩阵中所对应行全为“1”的和代表该因素的驱动力，每个因素在可达矩阵中所对应的列全为“1”的和代表该因素的依赖强度;然后，绘制PPP特色小镇项目影响因素驱动力-依赖强度分布图（如图2）。

由图2可以看出，S1、S2具有较强的驱动力，较低的依赖强度，且处于层级有向图的最底层，是PPP特色小镇项目的驱动因素，需要制定相应的策略重点关注;S7、S8、S9具有较强的依赖程度，较低的驱动力，是影响PPP特色小镇项目的重要因素，需要重点把握;S3、S4、S5、S6、S10驱动力和依赖强度都一般，分布在层级有向图的中间层。

四、结论与建议

（一）结论

通过解释结构模型层级有向图与驱动力-依赖强度分布图对PPP特色小镇项目影响因素的层级、驱动力和依赖强度进行分析得出，处于最深层次的政策支持与政府担保因素对PPP特色小镇项目的驱动力最大，其影响力传递给处于中间层的市场环境与人才储备，再传递于融资难度、产业技术及管理体制等影响因素，最终影响处于最表面的、依赖强度最强的运营风险、收益分配及土地获取因素。因此，政策支持与政府担保是推动PPP特色小镇项目最主要的影响因素。

（二）建议

推动以PPP模式建设特色小镇有助于缓解政府的财政压力，有助于撬动社会资本，有助于创造更大的经济效益和社会效益，有助于当地政府加快区域发展。但是特色小镇开发过程中运营风险不可控、收益分配不均衡、产业技术缺失、人才缺失、建设资金缺乏、管理体制不合理等因素都影响了PPP特色小镇项目的建设进程，而这些因素都受政策与政府这两个方面的因素影响。因此，为促进以PPP模式共同建设特色小镇项目，提出以下建议。

从政策支持方面看，主要通过出台相关政策、完善法律法规以及建立监督机制等促进以PPP模式建设特色小镇项目。在建设资金方面：增加特色小镇融资优惠政策，拓宽特色小镇项目融资渠道，设立PPP特色小镇项目建设基金，增加PPP特色小镇项目补贴资金;在产业技术、人才方面：增加科学技术研发基金，鼓励企业引进创新创业的市场人才，负责对特色小镇的特色定位、产业发展及运营管理[10];在特色小镇项目收益分配、运营风险及土地获取方面：规范特色小镇项目风险分担机制与收益分配机制，鼓励土地以流转的方式获取;在奖惩机制方面：建立合理的奖罚机制为推动PPP特色小镇项目建设助力，调动企业投资建设特色小镇的积极性，并对特色小镇建设过程中不正当行为进行监督。例如：对纳入培育建设的特色小镇给予相应奖励，并通过分类考核和奖金激励机制调动了企业开展特色小镇创建的积极性[11]。

从政府担保方面来看，主要通过简化政府审批流程、搭建政府服务平台、完善特色小镇风险防范机制等促进以PPP模式建设特色小镇项目。首先，特色小镇的运营主体培育、特色产业孵化、优秀人才引进都离不开政府服务平台，政府应在服务管理、科技创新、保障市场秩序等方面发挥积极作用。其次，政府应当建立完善的土地流转服务公司、农村产权流转交易中心，促进土地流转市场化;为企业搭建融资平台，积极引导各方社会资本，解决特色小镇创建资金：一方面，可以由政府财政担保，企业通过特色小镇的项目申请低利息、贷期长的政策性贷款，另一方面可以通过发行企业债券吸纳社会资本。最后，完善PPP特色小镇风险防范机制，引入政府担保机制，促进参与PPP特色小镇建设政府和社会资本方建立稳定的合作关系，避免PPP特色小镇建设过程中的运营风险。

【参考文献】

[1] 苏海红，王松江，高永林.特色小镇PPP项目运作模式研究[J].项目管理技术，2017，15（6）：13-17.

[2] 赖一飞，雷慧，沈丽平.三方共赢的特色小镇PPP风险分担机制及稳定性分析[J].资源开发与市场，2018，34（10）：1444-1449.

[3] 陈旭斌，段永辉.特色小镇PPP项目社会资本利益保障问题研究[J].现代经济信息，2018（12）：8.

[4] 沈晓玉，季佳佳，毛文翠，等.基于PPP模式建设特色小镇的财政政策研究[J].市场周刊，2018（10）：132-134.

[5] 李永华.专访金诚集团董事长韦杰：如何成功打造一个特色小镇 “PPP+产业化+金融化”运营模式的理想与现实[J].中国经济周刊，2018（24）：76-79.

[6] 住建部公示全国第一批127个特色小镇[EB/OL].搜狐旅游，2016.

[7] 蓝枫.PPP模式助力特色小镇建设[J].城乡建设，2017（1）：20-25.

[8] 席丽莎，刘建朝，王明浩.“文化源”+“产业丛”——新时代特色小镇发育的动力及其机制[J].城市发展研究，2018，25（10）：151-155.

[9] 賈立敏，陶宁，申浩播.中小型水利工程PPP项目影响因素ISM研究[J].会计之友，2018（10）：88-92.

[10] 杨梅，郝华勇.农业型特色小镇建设举措[J].开放导报，2017（3）：85-88.

[11] 刘正道，戴波，刘良峰，等.农业特色小镇建设的思考与实践[J].现代农业科技，2018（3）：294-295.