基于PSIR模型的海绵城市PPP项目绩效评价研究

笪可宁 彭一峰 郭宝荣

【摘 要】 建设绩效评价与考核是海绵城市PPP项目建设工作的重要环节。文章在总结我国海绵城市PPP项目绩效评价体系发展现状的基础上，针对现有绩效评价体系设计缺陷，提出基于利益多方视角与PSIR模型确定海绵城市PPP项目绩效评价模型中各子系统因素指标，构建包含3层53个指标的综合绩效评价指标体系，以辽宁省庄河市为例建立海绵城市PPP项目绩效评价模型进行了综合绩效评价，并提出了相关政策建议。研究发现，该评价体系指标权重总排序前三的指标构成从定量分析的角度证实了海绵城市项目水循环全过程参与、创新和控制的绩效考核思路的合理性。

【关键词】 海绵城市; PPP模式; PSIR模型; 绩效评价

【中图分类号】 F721.9  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）13-0052-07

一、引言

在城镇化进程加速大背景下，我国大部分城市面临水资源供需失衡、极端气候条件下的水灾害、饮用水安全与卫生等水问题的严峻挑战。为实现城市发展与水环境资源的协调可持续发展，建设对水资源具有自然积存、自然渗透、自然净化功能的海绵城市已成为我国城市发展的方向之一。与传统建设模式与城投模式相比，PPP模式在海绵城市的建设中兼具效率与质量，使项目的风险分配更加合理，同时也可提升民众满意度。基于在海绵城市领域应用的种种优势，2015年10月，国务院发布的《关于海绵城市建设的指导意见》中明确鼓励试点城市运用PPP模式参与海绵城市项目的投资、建设与运行管理。

目前，关于海绵城市PPP项目绩效评价研究较少，相关的研究主要集中在风险分析、物有所值评价、群组决策等方面。蒋雯等[1]以江苏省镇江市海绵城市PPP项目为例结合平衡计分法建立项目绩效评价体系;黄丽娟等[2]提出基于灰色原理的海绵城市PPP项目评估模型;程鸿群等[3]则对指标权重和绩效赋值的有效性问题进行群组一致性研究。本文在PSIR模型的基础上从多利益相关方角度结合三标度层次分析法进行绩效评价体系构建与分析，对未来我国海绵城市PPP项目的科学评价具有一定的理论价值与现实意义。

二、海绵城市PPP项目绩效评价的现状与问题

海绵城市PPP项目是指利用社会资本，通过政府与企业的合作来实现海绵城市的建设与运营的项目类型。财政部政府和社会资本合作中心的全國PPP综合信息平台项目库覆盖了水利建设、能源、交通等18个一级行业，海绵城市PPP项目主要分布于生态建设与环境保护、市政工程、城镇综合开发3个一级行业。最早发起的项目是内蒙古乌海市海南区巴音陶亥光伏农业小镇建设项目，发起于2014年4月9日。目前该项目库收录的海绵城市PPP项目分布于21个省（区、市），样本具有较好的典型性和代表性。

（一）我国海绵城市PPP项目绩效评价发展状况

住建部办公厅于2015年印发的《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》中基本涵盖海绵城市建设的各方面，其中海绵城市建设绩效考核的六大类一级指标和十八项二级指标，被公认为现阶段海绵城市PPP项目的全面性考核指示文件。但由于各地区地貌特征、水资源禀赋不同，海绵城市建设的任务也不同[4]，海绵城市项目绩效考核指标体系也随之调整，如2017年发布的《浙江省海绵城市设计导则》中已修正了年径流总量控制率的概念，明确了“得到控制的雨水量包括未外排和处理后外排的雨水量”。根据MECE原则获得目前海绵城市PPP项目绩效评价主要指标，同时海绵城市PPP项目重点运用低影响开发建设模式，主要是依托对降雨的末端控制来实现的，故年径流总量控制率是现有绩效评价的核心指标。

（二）现行海绵城市PPP项目绩效指标体系设计的缺陷分析

海绵城市PPP项目公益性强，且我国并没有建立强制性的雨水排放许可制度和雨水收费制度，目前尚不具备“使用者付费”的条件，因此政府“购买服务”仍是主要付费方式[5]。政府购买服务模式下，海绵城市PPP项目的绩效考核是政府付费的主要依据。结合已有的海绵城市PPP项目的策划与绩效考核体系看，尚存在一些明显问题，如绩效考核与建设内容不匹配，绩效考核方案缺少可操作性，风险构成及其承担、责任边界模糊等。如将地表径流局部汇水范围划入海绵城市PPP项目包，完全以范围内水质、水量考核绩效，忽略流域上游以及未划入PPP项目包的汇水区对水质、水量的影响。又如，多数试点区域年径流总量控制率由于高降雨量、低土壤渗透率和较高的地下水位难以实现。目前掌握的多个海绵城市PPP项目的边界条件和系统关系，已表明现行绩效考核方法不利于政府和企业按照绩效考核付费，这是进行绩效评价体系创新的出发点。

三、PSIR模型的优势

PSIR模型即压力（Press）——状态（State）——影响（Influence）——响应（Response）模型，可以从上述4个环节的前后衔接形成稳定的系统结构，该模型是研究环境状态与经济社会问题的有效工具，PSIR模型应用于海绵城市PPP项目绩效评价研究中存在以下优势。

（一）PSIR模型促进环境绩效与经济绩效协同

不同的海绵城市PPP项目及其建设运营各阶段，环境绩效与经济绩效可能体现不完全相关性，但从整体看，其环境绩效与经济绩效是协同的[6]。PSIR模型可较好地反映经济运作、环境与环境政策之间的关联，对表现复杂系统的逻辑关系和因果关系存在明显优势，并能有效整合资源、经济、环境、人口的可持续发展问题，为管理政策制定提供理论依据，促进资源环境系统与经济社会系统间的整合绩效管理，解决海绵城市精细化管理发展不均衡不充分的问题。

（二）PSIR模型提供明确的因果关系闭环

依托PSIR模型可以在过去分散孤立的绩效评价指标体系的基础上建立一套新的链式闭环评价指标体系框架，该框架下海绵城市PPP项目绩效指标根据压力-现状-影响-响应的逻辑形成弹性关系链，当单一指标变化时，关联性指标也会发生动态调整。该指标体系下，回溯关联指标的数学相关性可得变化发生的因果关系，进而可以在动态评价海绵城市PPP项目的过程中通过因果关系闭环来设立目标追踪与问题回溯机制，这有利于海绵城市建设宏观刚性目标的多主体、多级层传递和项目利益相关方对绩效评价指标体系的动态监控。

四、基于PSIR模型的海绵城市PPP项目绩效评价体系设计

（一）海绵城市PPP项目绩效评价的PSIR模型架构

在分析现有海绵城市绩效指标缺陷的基础上，从效率和价值两个维度的均衡视阈探究海绵城市PPP项目绩效评价体系构建，可得海绵城市PPP项目的PSIR概念框架（如图1）。

由图1可知，“压力”用于描述在社会经济系统各部门与生态系统在海绵城市PPP项目中承担的压力以及资源消耗，代表影响海绵城市绩效水平的直接因素，包括社会经济系统压力、生产结构与技术手段缺陷、环境破坏与资源消耗;“状态”用于描述海绵城市项目下水资源、水生态、水环境、水安全的状态变化，以及项目在建设运营期的实际执行情况，“状态”可进一步细分为物理特征状态、生态系统状态、工程项目状态;“影响”代表上两阶段海绵城市PPP项目涉及的各系统指标得到执行后产生的综合效果，并侧重描述海绵城市项目目标实现情况、利益相关方反响和经济社会发展影响;“响应”指人类社会对上述行为的响应，响应的主要形式为管理措施与技术创新、经济与社会反馈、环境保护政策。

（二）海绵城市PPP项目绩效评价主体

目前我国PPP项目绩效评价由投资项目后评价的执行主体（如财政部预算评审中心）进行[7]，基于利益相关者理论与PPP项目作为公共产品的特殊性，海绵城市PPP项目的绩效评价主体应是独立第三方评价机构，宏观层面该机构受政府与私营部门委托，不具有任何一方利益倾向的态度，在PPP项目的角度进行绩效评价，评价项目的战略目标是否实现，具体层面项目设立相应的项目监管中心或项目监管人员，在项目执行阶段的3—5年会对该阶段进行一次阶段性的绩效评价，在项目移交阶段会对整个项目进行完整的总体绩效评价。

（三）指标选择结果

从海绵城市PPP项目PSIR概念模型与“海绵城市”概念内在要求出发，遵循系统性、导向性、开放性、适应性原则[8]，借鉴已有统计资料、调查资料和专家咨询结果，在海绵城市PPP项目绩效评价原有指标基础上增减指标，创新海绵城市PPP项目绩效评价指标体系。基于PSIR模型的海绵城市PPP项目绩效评价指标体系由压力指标、状态指标、影响指标和响应指标4部分构成，将海绵城市PPP项目各方面有机结合以综合评价项目绩效。该评价指标体系由系统层、子系统层、指标层三个层次组成，共53个具体指标（见表2）。

（四）指标赋权

对于海绵城市PPP项目，绩效评价指标的确立不足以支撑绩效考核与评价结果的有效性，还需要运用定量的方法设定PPP项目绩效考核指标的权重、提高精确度。AHP法由于其简洁性、系统性和实用性，在社会、经济、管理、工程和社会等诸多领域均有广泛应用[9]，但传统AHP法的判断矩阵采用9标度法，专家的主观因素居主要地位，构建判断矩阵时权重选择具有模糊性[10]。故本文选用改进AHP法——三标度（0，1，2）法，此法以自调节方式建立比较矩阵，然后得最优传递矩阵，再将其转化为一致性矩阵得权重，可提高目标权重设定的准确性且自然满足一致性要求，尤其适于简化复杂系统的分析、评价。

五、案例分析与评价

本文以辽宁省庄河市海绵城市PPP项目绩效评价为实证，根据PSIR模型下海绵城市PPP项目绩效评价体系构建的技术路线，检验所构建的评价体系的合理性与创新性。

（一）项目简介

庄河市海绵城市建设项目试点区域位于庄河主城区，试点范围21.8平方公里，包括5个分水汇区，由129个项目组成，总投资估算额41.4亿元。选取其中入选财政部政府和社会资本合作中心的全国PPP综合信息平台项目库的海绵城市建设项目作为研究对象，此类采取PPP模式整体打包运作的项目共计47个，投资估算额为21.3亿元，占总投资额的51.4%，包括市政道路管网、公园绿地广场、水系治理及污水处理等项目类型，按投资形式分为新建和改建类项目投资与资产转让项目投资，建设期为2017—2018年。研究项目中，对于城东污水处理厂采用TOT模式，由政府负责投资建设，竣工验收合格后转让给项目公司进行运营、维护;对于非经营性项目，如市政道路管网、公园绿地广场、水系治理等，新建项目采用BOT模式，项目公司负责设计、投融资、建设、维护和移交，政府投资建设作资产转让的处置项目采用TOT模式，政府投资建设的其他项目采用政府购买服務模式，竣工验收合格后，由项目公司负责管理和维护。

（二）权重系数的计算

根据基于PSIR概念模型所建立的海绵城市PPP项目绩效评价指标体系（表2），通过运用三标度AHP法获得各绩效考核指标的权重，最终建立评价模型，并分析其创新性与合理性。以庄河市海绵城市项目为例，根据收集的评价对象各指标因素的情况，邀请来自沈阳建筑大学、辽宁省住建厅和中国建筑股份有限公司的5位人员，对PSIR模型内的压力、状态、影响、响应4个系统因子两两对比以构建比较矩阵，再由三标度AHP算法得出判断矩阵的最优传递矩阵及权值（使用Matlab2014a软件），其中，响应指标权重为0.604，然后依次是影响指标（0.201）、状态指标（0.121）、压力指标（0.074）。同理，由系统层各因素往下可计算出子系统单排序权向量，再由子系统层往下计算得各具体指标权重向量，各指标最终可由子系统层的各因子权重和系统层“四因子”的权值合成计算后所形成的权重。

可知P1、P2、P3对于P的权重向量为（0.637，0.105，0.258）T，S1、S2、S3对于S的权重向量为（0.258，0.637，0.105）T，I1、I2、I3对于I的权重向量为（0.163，0.297，0.540）T，R1、R2、R3对于R的权重向量为（0.0909，0.405，0.405）T。同时，总排序结果中53个三级指标对于目标层的合成权重如表3所示。

（三）绩效评价指标权重结果分析

首先，从海绵城市PPP项目绩效评价体系一级指标（系统层）来看，本文发现对海绵城市PPP项目绩效评价（目标层）影响最大的是响应PSIR-R指标，其权重为0.604，然后依次是影响PSIR-I指标（0.201）、状态PSIR-S指标（0.121）、压力PSIR-P指标（0.074）。响应的核心是由知识创新、技术进步以及前两者引导下的管理与观念创新组成的创新实践。同时海绵城市PPP项目受流域和城市整体规划的约束，需多部门、跨行业按照整体规划、系统布局的方式协同推进[11]，其项目属于典型的开放复杂巨系统，此时创新实践涉及政府、社会资本、社会公众、科研院所等主体，包括人才、资金、科技基础、制度建设、创新氛围等要素，是创新主体和驱动要素交互复杂作用下的科学研究、技术进步和应用创新的复杂涌现。开放的复杂巨系统的视野下，创新有利于科学有效管理海绵城市建设，改善城市水生态，也与信息时代经济实现可持续增长存在直接关系。调查结果符合当前的海绵城市PPP项目发展的客观条件，即系统层面海绵城市PPP项目的绩效评价关键在于项目的科技创新情况。

其次，从各一级指标所反映的二级指标的统计结果来看：（1）在压力层的权重单排序中，社会经济系统压力权重最高，达到0.637，生产结构与技术手段缺陷权重最低，仅为0.105;（2）状态层权重单排序中权重排序为生态系统状态、物理特征状态、工程项目状态，最高者权重0.637，高于后两者权重之和;（3）影响层的权重单排序为经济社会发展影响（0.540），利益相关方反响（0.297），项目目标实现情况（0.163）;（4）响应层，环境保护政策、管理措施与技术创新对海绵城市PPP项目绩效的影响程度同样大，其权重均为0.455。

因指标层包含因子较多，故3级指标的单排序统计结果本文不再赘述。按照上文三标度AHP算法权重合成后，得指标层各因子对目标层的总排序，即遵循归一化后各指标权重的排序结果，可以根据所有3级指标对目标层的影响权重，把全部3级指标划分为重要指标（≥0.05）、次要指标（0.03—0.049）和一般指标（<0.03）3类。在所有权重因子中，生物滞留设施、雨水湿塘湿地面积R22（0.0511）、区域吸引力提升率I34（0.0517）、雨洪调蓄池规模R21（0.0778）、下沉式绿地率R23（0.1198）、雨水资源利用率R31（0.1833）可归为重要指标，80%的重要指标属于响应PSIR-R指标。这与《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》存在较大差异，之前依托年径流总量控制率为核心指标，导致多数试点区域或项目延续前工业时代的治水思路，即为径流控制率而控制，海绵化改造措施过度依赖末端排水，未考虑“绿色设施、灰色设施、蓝色设施”结合与雨水有效利用，这有导致项目与问题导向、目标导向脱节的风险。

基于PSIR模型的海绵城市PPP项目绩效评价体系创新在于重视项目所处的流域范围内人类对于水循环全过程参与、创新和改造：雨水资源利用率强调城市水问题的源头控制，我国地理位置与季风气候作用导致大部分海绵城市试点面临暴雨、洪涝、干旱等灾害并存[12]，海绵城市的主要思想包括合理利用雨水资源已应对各种水环境危机，故雨水资源利用率是海绵城市PPP项目绩效的重点;下沉式绿地已是成熟的绿色雨水基础设施类型，可实现雨水径流的“渗、滞、蓄、净、用、排”，实现高效能的“绿—灰结合”“多级蓄—排结合”的模式[13]，项目建成后的下沉式绿地率可直接反映其对地表径流控制能力与项目周边地区防洪防涝能力，对项目绩效影响亦较大;雨洪调蓄池强调水循环的后期环节，之前收集处理的污水加初期雨水储存在雨水调蓄池中，再根据社会需求进入水厂或自然地下水系，雨洪调蓄池所储存的水资源未来极有可能成为该类PPP项目除政府购买外的付费方式。其规模决定项目建成后当地的供水保障与水体自净能力，同时雨洪调蓄池规模是雨水资源利用率提升的前提。指标权重前三之关系代表“降水——地表径流——地下水系”控制、“源头治理——过程控制——净化利用”的绩效考核思想，三者均为海绵城市PPP项目绩效的重中之重。

（四）庄河市海绵城市PPP项目运行绩效评价模型构建

本文通过建立多指标性能参数评判模型与关联函数进行评判，采用综合指数法根据各项指数的权值加权汇总获得庄河市海绵城市PPP项目绩效的评价结果[14]。构建庄河市海绵城市PPP项目绩效得分计算公式如下：

ESI= WkSk，Sk= WkiSki，Ski= WkijSkij，k=P，S，I，R

（1）

Sk是系統层指标得分值;Ski是子系统层指标得分值;Skij是指标层指标得分值;Wk是一级指标（系统层）的权重值;Wki是各一级指标所反映的二级指标权重值;Wkij是各二级指标所反映的三级指标权重值;ESI是加权平均下庄河市海绵城市PPP项目绩效指数值。

对于指标层各定量指标得分，先将数据进行Max-Min标准化处理后获得其标准值，再使用功效函数求得单项评价值的得分，其公式为：

yj= ，Skij=Yj×Pj+S   （2）

X 是各指标层指标原始数据，j为指标层指标顺序，X  与X  是第j个指标的基本值与满意值，Yj即为j指标的标准化系数，其映射区间是（0，1），Pj是相应指标层指标分数区间值。指标层指标的基本值与满意值构建原则为：以大连市饮用水源地水质月报、辽宁省水资源公报、中国城市统计年鉴等相关统计数据求得辽宁省乃至全国指标作为平均水平，再由专家组讨论庄河市海绵城市PPP项目的基本值与满意值。本文指标层少部分指标为定性指标，无法直接使用数据进行量化，故引入DELPHI法确定其指标得分值。

（五）庄河市海绵城市PPP项目政策建议

海绵城市的本质是在科学考虑城市生态需求的基础上，改善城市水循环过程[15]。故从自然水循环全过程角度出发，协同考虑小区域海绵城市和大流域尺度上的“大海绵”，政府可以采取以下措施：

1.源头治理。综合考虑庄河市的气象特征、地质水文条件与城市面源污染控制需求，应该以提高雨水资源利用率为主要目标，同时兼顾径流峰值控制。源头解决方案是通过下沉式绿地、生态滞留带等降低地面雨水径流的流动速度，收集雨水径流。

2.过程控制。过程解决方案指输送系统能力：提高利用庄河两侧集水区建设海绵城市项目，完善市政排水系统;通过清淤疏浚、控源截污、雨污分流等方法恢复城市水系空间，提高庄河、碧流河水质。

3.净化利用。构建以朱隈子水库、转角楼水库、英那河水库、向阳水库、干甸湿地5个湿地湖泊为主要的生态雨洪调蓄廊道。利用天然湿地生态系统提供淡水资源、生态景观用水、固碳、补充地下径流。同时结合庄河原有项目的雨水积纳、排放系统，控制开发强度以保留足够生态用地的雨水排放系统。

六、结语

海绵城市PPP项目的重要内容之一是针对建设成果进行全面有序的绩效考核与评价，合理、高效的绩效评价体系可以提供决策支持、明确各方责任、实现各子系统间的最优化，故关于海绵城市PPP项目的综合绩效评价体系研究对后续海绵城市建设模式创新存在可借鉴的指导作用。

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