日本大都市圈广域联合治理模式创新研究

赵岩 郭小鹏

摘 要：作为世界屈指可数的大都市圈之一，东京都市圈的发展代表了日本近代化的历程，同时也折射出大都市圈时代城市治理的困境。九都县市首脑会议为日本都市圈广域联合的一种创新模式，兼具垂直型和水平型的特征：在不改变行政体制的前提下，构筑起跨区域协作机制，革新了传统府际关系，协调了地方政府的利害关系并调动其积极性，提供了公众和企业参与的平台。文章尝试通过分析日本大都市圈广域联合治理的经验得失，以期对中国城市圈的治理提供一定的借鉴。

关键词：东京都市圈;广域联合治理;九都县市首脑会议;创新模式

中图分类号：F299    文献标识码：A    文章编号：1004-2458-（2019）03-0073-08

DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2019.03.009

近年来，京津冀城市群协同发展已经取得了一些成就，尤其是2017年雄安新区的设立，成为京津冀一体化发展的里程碑。然而，较之于长三角和珠三角城市群，京津冀各城市之间，无论经济体量、融合程度、治理水平等方面都存在着较为明显的差距。基于此，许多学者尝试从日本首都圈发展过程中汲取经验，研究其空间聚集效应，分析其圈域一体化的规划[1];或从制度经济学的视角，从内部性和外部性的双重视角探讨区域协同发展的路径[2];或从城市治理出发，研究其广域行政机制建设[3]。国内学者对日本首都圈的界定有广义和狭义之分[4]，研究中大都采用广义的概念，即包括1都7县。广义首都圈的概念基本与《首都圈整备法》相匹配，由国土交通省主导，圈域北部的栃木县、群马县、茨城县与圈域核心区的协同程度较低。鉴于南关东地区区域一体化融合程度已达到较高水平，文章以东京都市圈为研究对象，涵盖东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县的区域，探讨其广域治理的创新模式。

一、东京都市圈的发展历程

东京都市圈的发展，见证了日本近代化的历程。1868年，东京成为日本的首都，1889年，东京开始设市，从行政管理上与近代城市衔接，工业化开始起步，集中于江东地区，市区面积不过今天东京都23区的1/8。1923年的关东大地震虽然重创了东京，却也成为城市跨越式发展的契机，推动了“职住分离”的郊区化运动，缓解了中心城区的压力[5]。1943年，东京都正式成立，东京市扩大为23区后不复存在，结束了府市“二重行政”的局面。战前东京的城市化是传统城市化的代表。传统城市化是伴随工业化而产生的人口由农村向城市移动的经济社会现象。在城市化的初级阶段，聚集效应明显，人口和产业高度集中于城市之中，形成规模经济。由于城市文明尚未扩散到广大乡村，导致形成城乡二元对立的社会结构。尽管从20世纪20年代开始东京的郊区以及京滨工业带有了一定的发展，但战前东京中心城区与周边县市仍然存在着经济社会发展的鸿沟。

战后日本的城市化具有高度浓缩的特征，城市化率从1945年的28%跃升到1970年的72.1%，仅仅用四分之一世纪就走完了欧美百年的城市化道路[6]。当城市化迈过50%大关，传统城市化遭到严峻挑战，城市空间饱和，城市问题频发，过度聚集导致规模不经济。以郊区崛起为标志，城市布局由高度集中转向相对分散，进入到大都市区的时代，即“新城市化”[7]。新城市化的“新”体现在人口和产业以扩散为主，中心城区与外围郊区之间相互作用，共同构成大都市区。日本根据其国情和经济发展水平提出“都市圈”的概念，范围介于都市区和都市带之间[9]。都市圈是中心城市与受其影响的周边地域组成的集合体，跨越行政区划而形成社会和经济生活的紧密联系[10]。大都市圈是全球化时代城市发展的趋势，是对传统城市化路径的修正。20世纪60年代，日本逐渐形成东京、大阪、名古屋三大都市圈，以及众多地方都市圈。20世纪70年代以来，随着经济高度成长的结束，日本都市圈格局从东京、大阪“兩眼构造”越来越转向东京一极集中[8]。

东京都市圈内部的交往趋于密切，交通和通讯技术的发展，消弭了时空障碍，构筑起城市之间的一日生活圈。早在20世纪初期，日本大城市的轨道交通便开始向郊区扩张。民营铁路公司迅速崛起，不仅经营铁路运输业务，而且兼营沿线宅地开发、观光旅游等复合事业，促进了城市开发，推动了大都市圈区域经济的形成与发展，形成独特的“日本式铁路经营”[11]。在东京都市圈，以东京、横滨、川崎、千叶等城市为中心，向中心城市通勤、通学的跨区域生活方式成为轨道交通沿线很多居民的选择。东京中心城区的昼夜人口差距明显。

都市圈的产生是城市化发展的成熟和高级阶段，一定程度上解决了传统城市化的问题，却面临着行政管理的难题：都市圈存在着核心城市、次中心城市及一般市镇，地方政治零碎化，中心城市地位下降。1995年，日本实施了地方分权改革，加大了市町村政府的职权。受此影响，日本基础自治体掀起一股市镇合并的热潮。经过强化功能的城市政府之间在产业、人力等资源分配方面存在竞争关系。在此背景下，基础自治体的强权化与大都市圈的网络化形成一对新的矛盾。其结果是，单个自治体政府既无法解决大都市圈问题，也无法增加大都市圈居民的福祉。

此外，东京一极集中带来了严峻的环境压力。工业化带来的工业型城市病以及由于人口密度过大带来的生活型城市病不断加剧，如，机动车产生的氮氧化物问题、水域富营养问题、生活垃圾问题等，跨越了单个城市的边界，并非单个地方行政体能所处理。随着私家车时代的到来，以城市生活型污染为核心的环境污染也愈加显著，有别于产业型污染，前者的影响缓慢而持久，且难以区分污染源。总之，严重的环境污染威胁到东京都市圈的可持续发展。都市圈的跨域治理问题成为行政管理的难题。

二、东京都市圈的广域联合治理

所谓治理是各种公共的和个人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和[12]。城市治理是为了谋求城市的可持续发展，对城市中的资源和要素进行整合，实现整体地域的协调发展。传统的城市治理为自上而下的管控型治理，进入都市圈时代，多元主体的协作治理模式（跨域治理）已在城市化成熟的美日欧率先推动[13]。日本的广域联合治理则是一种典型的跨域治理，可分为水平型和垂直型，前者为同等规模的中小市镇的协同合作，后者为以大城市为中心、周边市镇参与分工合作的模式[14]。东京都市圈的广域联合治理兼具垂直型和水平型两种特征，主要以九都县市首脑会议为平台而展开。

（一）九都县市首脑会议的形成

九都县市首脑会议又名首都圈峰会，是东京都市圈一都三县（东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县）知事和五座政令制定都市（横滨、川崎、千叶、埼玉、相模原）市长参加的，旨在应对和处理广域问题的会议（图1）。首脑会议创办于1979年，最初为六都县市首脑会议。随着多核多圈城市布局的发展和成熟，千叶市（1992）、埼玉市（2003）、相模原市（2010）加入到政令制定都市的行列，吸纳为组织成员。所谓的政令指定都市（简称指定市），是依据《地方自治法》第252条规定的50万人以上的大城市，权限高于一般市，具有独立城市规划等自治功能[15]。可见，九都县市首脑会议是一个动态的、发展的、开放的协商机制。东京都特别区（23区，旧东京市的区域）为东京都市圈的核心，横滨、川崎、埼玉、千叶等市为次中心。此外，东京都市圈还分布着众多中小城市和市镇，它们与核心城市分工明确，经济互补。首都圈峰会通过点面结合的方式，基本上涵盖了东京都市圈地方事务。

（二）九都县市首脑会议的组织结构

九都县市首脑会议是一个横向的跨行政区域的协作机制，是“日本首都圈在行政层面进行顶层设计，推动协同发展的主要运营平台”[16]。首脑会议由九都县市轮流举办，按照顺序每年更换议长（东道主），费用由主办方承担，每年举办两次正式会议，到2016年，已经举办了70届首脑会议。首脑会议下常设企划担当部局长会议和课长会议，以调查、检讨、协商相关议题，保证每次首脑会议顺利召开，并在首脑会议后落实相关议题，联络各成员的相关机构。按照其内容可分为首都机能部会、地方分权担当者会议和运营检讨会议。

九都县市首脑会议成立以来，在应对城市问题的过程中开展合作，在废弃物、环境和防灾领域取得广泛共识，为此设立了专门的委员会。废弃物问题检讨委员会下设减量、循环利用部会和适当处理部会，旨在构筑资源循环型社会。环境问题检讨委员会下设地球温暖化部会、大气保全专门部会、水质改善专门部会、绿化政策专门部会。防灾·危机对策委员会下设地震防灾·危机对策部会、共同防灾对策训练部会以及新型流感等传染病对策部会。此外，东京都立技术产业中心提议设置了产业技术分享中心，意在加强首都圈中小企业竞争力。

（三）九都县市首脑会议的运营模式

东京都市圈的广域联合治理是通过首脑会议、部局长会议和各县市相关机构来实现的。成员县市首脑以及经济界和学术界的代表通过协商，形成提案或者共同行动决定。议长负责将相关提案提交中央相关部门，将行动决定下发给首都圈峰会相关委员会。再由委员会联系成员县市的具体部门贯彻执行。通过沟通、协商、反馈、执行这一系列步骤，构筑了大都市圈治理的路径。

广域协商事项包括：单个自治体成员无法处理的城市问题，如防灾问题;成员共同面对的城市问题，如环境问题;自治体成员互有利害的问题，如产业和人口问题。随着城市规模的扩展和人口、产业的聚集，城市在应对灾害面前显得脆弱不堪。在后工业时代，城市地域蕴含的灾害风险不断增大，已经超出了单个城市政府的应对能力。防御城市灾害，需要自治体之间共同规划，提升城市基础设施抗灾能力，做好未雨绸缪的防灾演习，同时建立广域协商的危机管理机制。在环境问题方面，九都县市共同协商，履行《首都圈环境宣言》，创造舒适的地域环境。通过部局长会议的统一策划，成员县市设置了相应部门，针对大气、水域、绿地的对策展开联合行动。在产业和人口问题方面，东京都市圈已经从一极集中发展为相对分散，以东京都区部为中心、以业务核心都市为次中心，圈域内部构筑了通勤和通学的网络结构，产业结构也趋于合理和完善。东京都市圈的发展离不开以首都圈峰会为代表的广域治理模式的创新。

三、东京都市圈广域联合

治理的创新模式  城市治理是全球化时代城市公共管理的新态势。随着都市圈的发展，为构建现代城市治理结构，必须基于主体间利益博弈均衡的诉求，进行关键因子的制度创新和长效机制建设，以建立治理的多元化和利益均衡机制[17]。在广域联合的大背景下，九都县市首脑会议构筑起多元主体共同参与城市治理的平台，克服了传统的自上而下的城市管理的局限性，不仅重塑了垂直方向的中央和地方政府之间的关系，而且协调了水平方向的城市政府之间的竞合关系，并且为非政府主体的参与创造了条件。

（一）中央政府对城市事务管理的创新

超大城市是一国参与国际分工的重要主体，往往得到该国政府的政策倾斜。大都市圈治理是国家治理的有机组成部分，需要中央政府和城市政府的紧密协作。大都市圈的形成机制，既有中央政府自上而下的调控，又有市场杠杆作用下的资源配置。日本的行政体系可分为国家、都道府县、市町村三个级别。1947年的《地方自治法》规定地方自治的主体是都道府县层级（相当于中国的省一级）的广域自治体和市町村层级（市、町、村为平级自治体，区别在于人口密度）的基础自治体，两者合称地方公共团体（此为法律用语，学界一般称“地方自治体”，即地方政府），并界定了国家和地方自治体的关系和各自的职责：中央政府通过制定基本方针、颁布相关法律对地方进行指导和规制;地方自治体负有增进住民福祉，在地域内综合实施自主行政的职责。地方自治体长官由民选产生，而非国家选任，体现出较强的自治性。

二战后，随着日本经济的复兴，城市化浪潮涌动，人口向东京等大城市高度集中，与此同时，东京的人口向周边县市移动。为解决东京的城市蔓延问题，日本政府于1956年颁布了《首都圈整备法》，开始了首都圈综合开发的历程。在国家层面，成立了首都圈整备委员会负责，统筹和协调各自治体的规划。在传统的府际关系中，跨行政体的问题超越了地方政府的应对范畴，应由中央政府解决。然而，不同于行政体之间的水平关系，中央和地方的垂直关系使得无法兼顾地域之间的差异性，而在政策层面上形成“一刀切”，此外，也很难兼顾效率和公平的平衡。作为中央和地方自治体的联络机关，关东地方行政联络会议在个别课题上做到了上通下達。但东京都市圈并不满足于此，圈域内部的主要自治体希望构筑自主议政的综合平台，因此，九都县市首脑会议作为一种大都市圈的广域联合治理模式应运而生。

九都县市首脑会议整合自治体成员的意见，向中央政府及相关省厅提出申请。2016年10月在横滨市召开的第70次首都圈峰会首脑会议提交了多份请愿书。包括向总务省、财务省、国土交通省提交的《关于育成和整备业务核心都市的申请书》，要求推进“展都”（expanding the capital）和“分权”为基础的首都圈整合，进一步培育业务核心都市，以缓解东京一极集中的问题[18]。东京都市圈的广域联合为中央政府治理大都市圈提供了新的路径与思路。

（二）城市政府间合作伙伴关系的创新

战后日本的地方自治发展迅速。城市政府为市町村一级的基础地方自治体。如何破除行政壁垒，在广域范围内有效率的配置，形成一种“竞合”的关系，实现都市圈的善治？广域治理模式正面回答了这一课题。九都县市首脑会议成员吸收了圈内一级行政区以及二级行政区中的指定市，以点带面，推动了东京都市圈的城市治理。作为日本第一大都市圈，这种制度创新有助于提升超越单一地方行政体的治理能力。通过广域范围内的自我解决与协商解决相统一，城市政府之间容易找到利益的最大公约数。都市圈范围内的中心和边缘地区得以协调整合，城市文明由城市扩展到乡村，实现城乡一体化发展。

作为东京都市圈的核心城市，东京都在首脑会议的框架下与其他自治体合作，积极转移非首都功能。东京都的城市规划将东京圈视为一个整体，由次核心城市分担业务、居住、产业、物流、防灾、文化等多种功能，加强广域合作，发挥全体东京都市圈一体化的功能，塑造多功能、集约型的都市圈域[19]。在广域联合治理模式下，东京都市圈其他城市的规划互通有无，避免重复建设，在圈域范围内展开分工与协作。高效的城市治理有助于城市的可持续发展，为市民营造优良的生活环境。广域政府协调了城市政府之间的利益关切，达到了都市圈域内城市政府之间的正和博弈，从根本上提高了都市圈居民的福祉。

（三）非政府主体参与城市治理的创新

治理与管控的最大区别在于非政府主体的参与。非政府主体主要包括公众、企业及非政府组织，在广域联合治理的框架下，三者得以发挥出治理主体的职能。

1.公众参与。现代城市治理就是在现代市场经济架构中，城市政府和市民社会在城市发展和管理中共同决策的过程[20]。公众参与可以弥补政府职能的不足，而且在某种程度实现效率与公平的统一。美国学者阿恩斯坦（Arnstein）提出，公众参与按照民众享有决策权可分为非参与（nonparticipation）、象征主义（tokenism）和公民权利（citizen power）三个阶段[21]。然而，日本的公众参与并非一蹴而就，而是通过与政府的谈判而逐步深入。

广域联合治理组织成为公众参与城市治理的平台。九都县市首脑会议形成固定机制后，参加者不仅包括地方行政官员，而且吸收了各行各业的市民代表。城市政府对于民众的参与不再是被动应对，而是建立一个发声的渠道，与公众双向互动。公众福祉一直都是首脑会议的重要议题。第69次首脑会议探讨了多孩家庭的住宅支援、残疾者的就业促进、高龄者的交通安全对策等，尤其关心弱势群体的利益[22]。依托首脑会议的平台，从2006年起，每年举办一次首都圈联合论坛。论坛不仅有政府首脑参与，还邀请了地域经济团体代表和市民代表，共同商议关乎首都圈利益的广域议题。比如第1届论坛的议题就包括公共会计制度、青少年问题、观光振兴、社会资本整备及环境问题[23]。市民社会的广泛参与，真正实现了治理的民主和公平。

2.企业参与。城市发展要求企业承担社会责任，参与城市治理，承担社会责任是企业实现长足发展的基础[24]。在日本经济高速增长期，企业懈怠于防止公害的安全投资，引发了巨大的社会危害，在公害诉讼过程中，企业漠视受害者权益，甚至出现暴力争端[25]。随着四大公害诉讼的受害者全面胜诉，企业对公害意识有了重新认识，对防治环境污染开始积极执行，主动承担起企业的社会责任。

企业承担社会责任，除了企业自身的反省认识外，还需要政府的监督和引导，建立企业参与城市治理的渠道。废弃物担当部局长会议策划了容器包装瘦身活动，鼓励商家对容器的包装轻量化，以减少垃圾排放，鼓励消费者购买简单包装的商品。活动向首都圈企业发出邀请，结果有75家企业参与行动，取得不错的效果。

企业参与城市治理的终极目标是经济效益与社会效益的结合。第70次九都县市首脑会议的议题之一是对年度创新企业进行表彰，CQS网络公司等九家企业获此殊荣，研发的产品不仅在精尖领域取得技术突破，而且具有巨大的经济和社会效益。企业的参与从被动到主动，从最基本的防治公害到高层次的创新担当，这一转变体离不开都市圈广域联合治理的推动。

3.非政府组织的参与。非政府组织（NGO）是公共管理领域日益重要的组织，在城市治理中起到重要作用。非政府组织是“社会自组织”的一种，介于国家和家庭、市场之间，与城市政府组成了网络化的治理结构[26]。在日本大都市圈活跃着众多非政府组织。广域联合治理为非政府组织参与城市治理提供了制度化的通道，使其充分发挥出公共部门和私人部门之间的耦合剂的功能。公益财团法人东京都中小企业振兴公社利用首脑会议的平台，定期召开九都县市合作商谈会，强化东京都市圈国际产业竞争力，是经济非政府组织的沟通政府和市场的一种尝试。

四、首都圈广域联合治理的

成果和不足  在都市圈时代，城市的发展既充满机遇，又面临挑战。面对日益复杂的城市问题，政府并非万能的，乃需要多方利益体的共同参与，实现社会共治。通过地方自治体的联席会议，东京都市圈形成了“多方参与、共建共管”的协同发展机制，实现了各级政府在纵向纬度上的协作互动，革新了传统的府际关系。在良性府际互动框架内，城市政府协同非政府组织与市民实现社会公治目标[27]。东京都市圈广域联合治理在环境治理方面取得一定的成果。1998年，首脑会议通过了《建设资源循环型社会的宣言》，通过控制废弃物产量（Reduce）、重复使用资源和产品（Reuse）、再生利用废弃物（Recycle），构筑环境友好的3R社会。此外，九都县市共同协商，履行《首都圈环境宣言》，创造舒适的地域环境，到2003年，东京都市圈內已经彻底取缔了柴油机车，氮氧化物和颗粒物的排放得到控制。这表明，日本的城市化从重视生产转向重视居住环境和生活环境为主的综合区域开发阶段[28]。

尽管如此，广域联合治理并非包治百病的灵丹妙药，存在着一定的局限性。首先，广域联合治理的议题集中在环境和防灾领域，对于产业、财政、金融领域则较少涉及。这表明广域联合治理仍处于较低层次的水平，需要进一步加强协作。其次，首脑会议每年轮换议长，过于强调成员之间的公平，造成首脑会议的执行力偏弱。为此，可以延长议长周期，适当提高议长权限，以提高广域治理的效率和执行力。再次，广域联合治理仍处于起步阶段，大部分情况下被动地解决已经发生的城市问题，前瞻性的规划较少，需要进一步动员多元主体的参与，提高治理的水平。

美欧日是城市化的先行者，其城市化过程也曾经历过疾病缠身的时期，结合自身国情，通过制度创新给予了解决，发达国家的城市治理的经验教训值得认真总结。中日两国虽然国情不同，但在城市化的类型上有相似之处，都具有高度浓缩的特征，人口集中于大都市圈，地域之间差距显著。因此，日本大都市圈的广域治理模式可为镜鉴。

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[责任编辑 李 颖]

Abstract： As one of the world's leading metropolitan areas， the development of the Tokyo metropolitan area represents the modernization of Japan， and it also reflects the predicament of urban governance in the era of metropolitan areas. Crossregional collaboration such as the Summit in National Capital Region was a new model of governance in metropolitan era. Without changing administrative system， the summit formed the crossregional collaborative system， which coordinated relations between city governments， and provided the platform for public and enterprise participation. This paper analyzes the gains and losses in the process of crossregional governance in Japan so that it can have some implications for the governance of metropolitan areas in China.

Key words：Tokyo metropolitan area; crossregional collaboration; the Summit in National Capital Region; innovative model