县（区）级政府投融资平台债务风险防范研究

杨媛媛

一、债务风险防范面临的挑战

从风险管理角度看，县（区）政府投融资平台投融资行为已经累积形成了一定的潜在风险，债务风险堆积可能性不断增加，成为打赢防范化解重大风险攻坚战的重要治理对象，原有运营模式下的总体环境愈发严峻。

（一）融资政策环境总体趋紧

继2014 年10 月国务院发文要求剥离投融资平台政府融资职能以来，财政部等部委2017 年和2018 年出台了一系列规范投融资平台举债的政策措施，禁止地方政府通过投融资平台融资引发隐性债务，取消了投融资平台通过虚假政府和社会资本合作项目、政府购买服务等名义开展基础设施建设融资方式，造成融资渠道相对单一的县（区）级政府投融资平台正常资金来源受阻。同时，为保持经济高质量发展，县（区）级政府在贯彻落实“六稳”、基础设施补短板等政策过程中，流动性链条压力陡增。

（二）资产负债管控约束加大

2018 年以来，为破解国有企业资产负债率高和总资产回报率低并存的两难困境，遏制国有企业债务风险高企、资源配置效率低效、国有资本贬值等乱象，中央办公厅和国务院办公厅联合发文，要求建立健全国有企业资产负债约束机制，从根本上解决导致国有企业高杠杆和低效率的病根。从各地摸排的国有企业资产负债率和债务风险底数看，县（区）级政府投融资平台基本上整合了全县（区）90%以上的国有资本，资产负债率和债务风险状况不容乐观，成为国有企业资产负债约束的重要对象。因此，在中央将降低国有企业资产负债率作为防范化解重大风险重要举措的大背景下，县（区）级政府投融资平台面临降低资产负债率的硬性约束目标，要求其加快处置无效占用的要素资源，切实提高债务融资能力。

（三）市场化融资机制遭遇阻力

县（区）级政府投融资平台资本实力较弱，市场化融资转型步伐较慢，需要借助第三方增信方式进行融资。以安徽省为例，全省省级及以下政府投融资平台中，县（区）级平台数量占比超过50%，而资产规模却远低于省级、市级政府投融资平台，且资产盈利能力相对较差，有的甚至出现亏损，自身市场化融资能力不足。为切实解决中小微企业融资难、融资贵问题，国务院办公厅2019 年2 月出台政策，要求政府性融资担保机构将业务重心转向服务小微企业和“三农”，不得为政府投融资平台提供增信服务，这无疑给主体评级较低、自身融资能力较弱的县（区）级政府投融资平台探索市场化融资渠道增加了难度，即使迫于资金紧缺需要不采取外部第三方增信融资，也会面临市场化融资失败或融资成本偏高带来的本息兑付风险。

二、债务风险防范存在的问题

从县（区）级政府投融资平台发展实际看，在城市化和工业化快速发展的同时，其资本实力和债务风险防范能力得到提升，但也面临着诸多深层次问题。

（一）主营业务盈利能力较差，缺乏长期稳定偿债来源

目前，县（区）级平台公司主要从事市政基础设施和公用事业项目，收入来源主要为项目代建收入和财政补贴收入，自身经营性业务发展不足，盈利能力较弱。据统计，安徽省县（区）级政府投融资平台年度偿债资金来源中，地方政府财政性资金占比达到了40%；个别地方财政收入实力较弱的县（区）所隶属的投融资平台，甚至出现完全依靠土地出让收益偿债的现象，受土地资产流动性较差、易受宏观经济政策波动影响等客观因素影响，其公司偿债能力将受到严重影响，容易导致运营风险集中爆发的不利局面。

（二）现有融资渠道过于单一，债务风险集中度较高

目前，县（区）级政府投融资平台大多未形成多元化的融资渠道，融资来源主要集中于银行信贷，利用资本市场直接融资比例低，缺乏持续融资的顺畅通道，导致债务风险集中度较高。据统计，安徽省县（区）级政府投融资平台银行贷款占总负债的比例超过了70%，部分甚至接近了100%。究其原因，主要是受县（区）级政府投融资平台业务特点、资产规模和融资实力的限制。以反映资本市场直接融资能力的主体信用评级情况为例，据不完全统计，截至目前，安徽省有直接融资需求的县（区）级政府投融资平台共100 多家，最高的主体信用评级为AA 级、占全部有直接融资需求投融资平台的比例接近50%，主体评级为AA-的占比超过了30%，剩余公司的主体评级均低于市场化直接融资的基本门槛，与之形成对比的是，全省有直接融资需求的市级投融资平台中，主体评级为AAA、AA+级等高级别的平台公司占比达到1/3，主体评级为AA 级占了1/2，主体评级为AA-及以下的占比仅有1/6。

（三）债务状况总体不容客观，风险防控模式难以为继

为落实国家及省明确的发展任务，县（区）级政府投融资平台基础设施投资压力仍然较大，但其可抵押资产规模有限，在原有依靠财政性融资渠道收窄、市场化融资渠道不畅的大背景下，债务风险管控转型难度增加。一方面，因业务特点和所承担使命，与财政、土地、项目建设等政府主管部门联系密切，业务模式受其行政性指令的影响较大，自身债务风险防控体系不完善、独立性较差。另一方面，银行金融机构很难审慎评估其真实资本实力和融资能力，未来一段时间，在信贷可抵押品不足、外部增信渠道受限及信贷成本走高等压力下，维持资金链的负担进一步增加。

（四）内部控制不健全，债务风险防控转型难度大

伴随近年来的国企改革和外部环境变化，地方政府投融资平台开始探索规范化的公司治理机制构建和市场化的发展道路，但是，县（区）级政府投融资平台这一进程相对较慢。从调研情况看，部分县（区）级政府投融资平台大都以基建投资和公益性项目投资为主，较少直接从事项目投资和运营，成为制约经营能力和风险防控能力提升的关键制约因素。受此影响，部分县（区）级政府投融资平台未真正建立并运营市场化的公司治理架构，存在运营管理行政化的倾向，加剧了产生债务风险的可能性。而且，多数投融资平台忽视建立和执行严格的风险控制管理制度，对项目建设和资金使用的监管不到位，拖累公司业务的可持续发展。

三、增强债务风险管控能力措施

客观而言，县（区）级政府投融资平台仍然是地方经济社会发展的重要支撑力量，破解当前内外部面临的困境，关键要明确新形势下的角色定位，遵循市场规律提升资本实力，增强风险防范意识，严格防控债务风险，走规范、健康和可持续发展道路。

（一）打造市场化核心业务架构

发展具有可持续稳定现金收益的市场化业务，是县（区）级政府投融资平台增强债务风险防控能力的关键所在，也是适应国有企业资产负债约束要求、稳妥降低资产负债率的必然选择。建议县（区）级政府投融资平台充分整合公司长期累积的资本、管理、制度、人力等方面的优势资源，以国有资本投资运营公司试点改革为契机，转变主要依靠城市基础设施、公益性项目建设的业务模式，采取引进战略投资者、市场化并购、开展股权投资等方式扩大市场化业务规模，逐步向服务于地方经济社会发展的市场主体和国有资本投资运营主体转型，构建定位明确、专业规范、持续盈利的主营业务架构，打造市场化的核心竞争力。

（二）拓展规范化债务融资渠道

新形势下国家出台的系列地方政府投融资平台融资强监管政策，打开了投融资平台规范化融资的“前门”，是其降低总体高杠杆率、提高资产回报率的强力保障。建议县（区）级政府投融资平台摒弃传统依靠财政资金或土地资源获取间接融资的发展模式，根据不同业务内容性质整合优质资源，建立项目融资与收益自求平衡机制，稳步扩大商业性和政策性银行信贷这一传统融资渠道的同时，尝试拓展多元化、市场化的直接融资渠道。例如，运用投资基金、永续债等方式解决项目资本金不足问题，通过发行企业债券、资产证券化、资产支持票据等债务性融资工具解决项目建设资金需求，采取股权并购基金、并购债券等方式盘活存量项目资产。

（三）强化系统性债务风险防控

建立健全和严格执行内部控制，既是县（区）政府投融资平台债务风险防控的薄弱环节，也是其提升债务风险防控能力的重要举措。建议县（区）级政府投融资平台研究制定存量债务风险定期排查和预警应急制度，精准处置存量债务堆积引发的结构性、苗头性风险隐患，科学分析在建、续建项目的正常融资需求，有效建立存量债务融资与增量债务融资的有效衔接机制。同时，着手建立规范透明的筹资投资、绩效评价等财务决策制度，完善债务风险动态分析、评价、跟踪和监控机制，设置专岗专职承担债务风险研判和监督，以资产负债率指标为主、其他多种财务指标为辅判断设定债务风险预警线，构筑债务风险防控防火墙。

（四）深化国有资本投资运营改革

深化国有企业改革，建立高效的公司治理结构，是县（区）级政府投融资平台应对债务融资困境和防范债务风险的根本之策。建议县（区）级政府投融资平台在承担传统业务的同时，结合自身资产布局和业务结构，尝试转型为以市政基础设施投资、战略性新兴产业投资等为主业的国有资本投资运营公司，促进国有资产规模集聚效应，切实增强债务融资和风险化解能力。具体而言，可以考虑以做强做优做大国有资本为方向，加大股权融资、市场化债转股、盘活存量资产、补充资本等方面的改革力度，降低资产负债率与提高总资产回报率的有机结合，增强自身“造血”能力，实现可持续发展。