生态文明建设背景下我国水环境审计发展现状与对策探讨

韩 杰 胡爱嘉

水环境作为人类生存环境的重要组成部分，是影响人类社会可持续发展的重要因素，也是人们进步以及生存的重要保障及条件。伴随这些年经济及社会的不断发展，我国水环境问题日益突出，水资源浪费及水污染问题极为严重，水资源供需矛盾日益尖锐，水资源匮乏已成为我国的基本国情，水环境危机不断加剧。缓解水资源供需矛盾、建立健全有效水资源管理体制以及完善水环境审计制度迫在眉睫。2012 年11 月，党的十八大提出“大力推进生态文明建设”的战略，生态建设、绿色发展逐步成为国民经济发展的主旋律。国家极为重视水环境治理问题，其已然升级为国家层面的战略计划，国家审计部门也越来越重视水环境审计工作。《“十三五”国家审计工作发展规划》由国家审计署于2017 年正式颁布，提到必须强化资源环境审计从而促使资源运用率增加以及资源耗损减少，将生态环境优化作为长期目标，促使审计范畴增大如生态环保、高污染项目整治、审计如水源等各类资源，使得生态文明构建速度持续提高。基于此，本文梳理了现阶段我国在生态文明建设背景下水环境审计发展现状，对我国水环境审计的定义、特点、主体等总结归纳，提出我国生态文明建设背景环境审计现存问题及其对策的探讨。有助于解决我国水资源治理问题，对生态文明建设具有重大促进作用。

一、我国水环境审计的发展现状

相比于国外其他国家而言，我国水环境审计工作起步相对较晚，尚未形成系统完整的水环境审计制度。1994年，审计署制定环境审计典型项目，对将滇池充当样本的环境污染管控领域开展了绩效审计；直到2003 年7 月，担负支持政府有关部门开展环境审计分析的环境审计委员会宣告成立，意味着环境审计变成了一项重大的任务。同时，伴随水资源供应冲突的不断加剧与社会民众环保思想的持续加深，在生态文明建设的背景下，国家越来越重视水环境审计工作，在水环境审计工作中也取得了一定的成果。

目前，我国水环境审计正处于不断探索阶段，国家正在不断发展完善我国的水环境审计制度。从审计工作进程来看，2008 年，审计署对“三河三湖”2001 年至2007 年水污染防治绩效情况进行调查研究，审计评价内容涉及到水污染防治资金管理、污水处理厂处理能力等方面；《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》由审计署于2009 年正式颁布，对国内水环境审计运作计划以及目标进行确认；在2011 年审计署又对天津、上海等九个省市的城镇污水垃圾处理专项资金进行了审计。可见我国审计内容逐渐专业化、细致化，审计范围越来越广泛，审计方式也逐步由财务合规性审计向环境方面的审计转变。就审计执行主体而言国内水环境审计工作的重要主体为会计事务所、内部审计以及政府审计部门三大机构构成。由于我国水环境审计工作起步较晚，水环境审计相关理论体系与制度都不够成熟，所以逐渐形成了以政府机关为主导，带动其他相关部门开展审计工作的格局，这种以点带面的发展形势一定程度上推动了我国水环境审计工作的开展，加快了我国水环境审计工作的进程。从审计内容来看，我国水环境审计内容主要包括水污染审计、水资源审计、用水审计以及水利工程等诸多方面的内容。审计的内容以及范畴在持续扩展及丰富，不仅存在对水环保资金管控运用状况的核查，还存在对项目运作维护与建设管控以及政策落实效力等诸多方面的评估，然而审计项目仅限定在部分水污染整治绩效项目以及资金绩效，而未能包含对流域水环境绩效的全面评估。总的来说，随着国家对水环境保护和治理的高度重视，我国水环境审计在中央政府的积极带动下，取得一定的成果，但尚未形成一个完整的水环境审计制度理论框架, 评价指标体系也有待进一步完善，在审计监督上也处于较为薄弱的环节。

二、我国水环境审计现存的问题分析

近年来，伴随着社会各界对水环境保护意识的提高，水环境审计已经成为各国共同关注的主题，在环境保护与治理上发挥着不可替代的作用。但由于我国水环境审计工作开展较晚，对相关概念的界定不明确，也尚未形成系统的水环境审计制度和框架。本文基于现阶段我国水环境实施情况，对水环境审计在实践运用中出现的亟待解决的问题进行深入分析。

1.缺乏健全的水环境审计法律法规

水环境审计具有联动性、绩效性、复杂性等特点，而我国缺少一套健全的水环境审计准则作为理论指导。现行的《审计法》中针对审计的目标、地位和效率等问题作出明确定位，对审计工作的开展起到重要的指导意义，但《审计法》中对水环境审计的工作内容、审计人员的工作职责等方面尚未涉及。其他环境保护法律例如《环境保护法》、《中华人民共和国水法》也是以改善环境、治理污染物为出发点，落实生态文明建设任务，并未对水环境审计的具体实施和评估标准做出定义。我国对水环境审计领域的法律法规体系建设相对滞后，没有建统一的水环境评价体系与审计标准，导致审计人员在实务工作中无据可依，降低水环境审计效率，增加了审计成本，进一步影响了水环境审计结论的可靠性。

2.未建立有效的水环境审计监督机制

目前我国水环境审计的主体是以政府部门为主导，自上而下的管理体制，而社会审计组织和企业自身内部审计参与度较低，参与水环境审计的企业更多关注于自身经济效益，忽略了环境审计的落实，而政府部门有限的审计资源也难以满足社会对水环境审计的需求，部分地区对水环境审计的实施情况披露不完整，跨流域工作使得各政府部门工作任务相重叠，缺乏有效的沟通，未建立统一的水环境审计监督机制。而各部门审计人员各司其职，审计标准和内容不一致，缺少一体化管理机制，影响了审计结果的权威性和客观性。同时，水环境审计信息资源共享平台发展的不成熟也导致审计人员交流困难。

3.水环境审计执行力度不足

在生态文明建设中，水环境审计是保障水环境保护和治理有效性的重要举措，但水环境审计执行力度的不足限制了水环境审计工作的进行。其一水环境审计具有较为狭窄的范畴。如今国内水环境审计对象依然停滞于水污染治理层面，由于涉及内容较浅难以取得成效。同时，审计中未能覆盖事前、事中、事后全过程，等到问题暴露后才引起重视，往往为时已晚。另一方面，跟踪审计的不到位也是执行力度不够的体现。对于水环境审计后提出的问题未能及时跟进，导致审计结果的整改问责不到位，后续的整改情况也没有对外公开。因此，由于追责制度的欠缺与惩罚力度的不足，企业违法污染水环境的行为屡禁不止。

三、完善我国水环境审计的对策探讨

1.加快水环境审计政策法规建设

在生态文明构建当中水环境审计最为关键的作用在于推动有关法律及政策的构建。生态文明建设任务的核心是如何处理好人与自然之间的关系，而法律法规体系的完善也是践行生态文明建设的基础。目前关于水环境审计的法律条文虽已设立，但究其详尽内容和规定仍有不深入、不全面之处。一方面，对于现存的水环境立法与政策要加以补充说明，制定新章节专门统筹规划水环境审计，明确水环境审计的工作职责以及内容，建立起统一的审计要求和评价体系。并对今后的水环境审计工作的内容、方法、程序提供指导，规范有关部门管理体系和资金使用等情况。例如在《审计法》中增设补充水环境审计目标、水资源利用效率评价、水环境审计质量控制等内容，为水环境审计提供完备的政策支持。

另一方面，各类水环境立法应加强联系。水环境审计政策法规建设具有全局性、协调性的特点，要求各相关法律之间应相互配合、相互渗透。不同地区政府组织应结合各地水资源的实际情况，制定专门的水环境立法，配合国家水资源的统一规划。同时，在法律规定的层面上适当拓宽审计范围，促使水环境审计具有更大的效力。

2.完善水环境审计监督机制

对水环境审计监管体系进行优化及改善是水环境审计执行的有效保障。巩固水环境审计监督机制的实施要注意以下三点：第一，成立专门的水环境审计机构。现阶段我国水环境审计的工作主要是由政府组织完成，但是水环境审计是一个全新的审计领域，各政府部门由于管辖领域和工作职责的不融合致其在审计工作中各司其职，造成“权、责、利”的不统一。因此，除政府等组织外，社会民众与企业都应参与到水环境审计过程中，成立外部监督机构。重视审计工作的宣传力度和企业自身内部监督建设，主动承担水资源环保的社会责任；第二，争取实现事前预警、事中贯彻、事后追踪的审计程序。为了避免“先污染，后审计”的现象出现，要设置水环境审计预警机制，及时发现并纠正违法违规的恶劣行为。其次开展责任追究制，水资源问题暴露后，告知相关负责认为审计任务不合格并责令整改，强调后续追踪审计，使其重视审计结果，督促其认识到水环境保护重要性；第三，引入现代信息技术，构建资源共享平台。使得各项数据得以整合归纳，同时各审计人员可在线上学习交流，积累实例经验，提高实务工作效率，发挥水环境审计效用。

3.强化水环境审计执行机制

从水环境审计工作的执行阶段上看，仍存在审计范围受限、审计内容不够细化等缺陷，水环境审计机制有待进一步完善。一是要拓宽水环境审计领域。现有水环境审计力度大多集中在水利水电项目建设、城镇污水处理、地下水基础设施建设等方面，还应涉及环境绩效、水权以及排放权交易等内容，其次也很少有对水利政策执行情况、资金运营管理情况的评估。我国可在该方面多多借鉴美国、英国等国外先进的发展经验，拓展审计范围；二是审计对象且强化绩效审计工作。不仅要重视合规性审计以及会计审计还需要关注绩效审计。水利项目工程的规划、运营中资金使用的合理性、流域内水质变化情况等要素均应纳入审计执行内容中。三是增强审计结果的运用。首先要完善水环境审计结果的披露情况，实时向社会公众披露水环境治理职责履行情况，加大审计人员对其工作的紧迫感和责任感，也使公众认识到水环境审计的必要性。其次是督促责任部门对审计结果的重视度，通过建立严格的惩戒制度，按照制度追究到人，对于恶意违法破坏水环境的行为必将严肃处理。

课题名称：

本文系2018年度南华大学大学生研究性学习和创新性实验计划校级项目“生态文明建设背景下我国水环境审计制度构建研究”（项目编号：2018XJXZ232）的研究成果。